一、督抚制度的由来及其基本特征

明朝的总督和巡抚，是明廷为强化中央集权，更好地处理中央与地方的关系，协调地方事务而由中央都察院派驻地方的高级官员。《明史》卷73《职官志二》都察院条载：“其在外加都御史或副、佥都御史衔者，有总督，有提督，有巡抚，有总督兼巡抚，提督兼巡抚及经略、总理、赞理、巡视、抚治等员。”

因此，巡抚的正式官名一般为“都察院×都御史巡抚××地方”，总督的正式官名一般为“兵部侍郎兼都察院×都御史总督××地方军务”。总督的地位要比巡抚高，一个总督一般要节制一个以上的巡抚。但发展到较为完善阶段的总督和巡抚都具有基本固定的治所、较为明确的辖区、相当全面的职权。因此，明朝的总督、巡抚一方面始终是以中央都察院兵部堂官身份派遣到地方的“差职”，另一方面又具有越来越浓厚的总揽一方大权的地方正式长官的色彩。

中央的差遣官逐渐演变为正式地方官，在明代以前并不罕见。例如汉代的刺史、唐代的采访使、宋代的转运使都属此列。明朝的督抚在很大程度上与前代制度有着渊源关系。

明朝设立督抚，是有其历史必然性的。由朱元璋奠定格局的明朝政治体制，其特点之一便是皇帝权力的高度集中与地方权力的相对分散。明初，都指挥使司、承宣布政使司、提刑按察使司“分隶兵、刑、钱谷” ⁽¹⁾。至此，地方权力过于集中的矛盾虽然获得解决，但是也随之出现了新的弊端，即三司鼎立，互不统摄，极不利于应付地方上出现的重大突发事件。明中期以降，阶级矛盾、民族矛盾不断尖锐化，各种突发事件愈演愈烈，因此中央派遣官员协调地方三司、统一事权就势在必行了。谭其骧对此有精辟的论述：

自宣德以后，或因边防有警，或因地方不靖，又陆续在全国各地派出备有中央政府一二品大员职衔的“总督”、“巡抚”，集所督所抚地区内的军务、察吏、治民大权于一身，遂成为最高级的封疆大吏。 ⁽²⁾

如果以督抚制度发展到较成熟阶段为例，巡抚的职权可以概括为征收赋税、考核属吏、提督军务；总督的职权可以概括为节制巡抚、调度军队。要之，巡抚以民事为主，兼理军务；总督以军务为主，兼理民事。(www.daowen.com)

因所督所抚之地区不同，督抚的职权除了通例之外，有的还带有地方特色。如河南巡抚兼管河道，凤阳巡抚兼管漕运，山西巡抚兼管雁门等关隘守备，两广总督兼管粮饷、盐法等 ⁽³⁾。另外，皇帝还可以根据实际情况，随时赋予督抚新的职权。

明朝督抚的职权是在一定地域范围内行使的，具体实现其职权，有两点值得特别指出。

以巡抚为例，其一，从管理体制上说，巡抚居于都、布、按三司之上，统驭三司。但是由于下列情况存在——三司的辖区不尽一致，且南北两直隶又不设三司，有的一个布政司辖区内设几个巡抚，还有的两个或几个布政司各析部分地域组成巡抚辖区——因此巡抚统辖三司更多地表现在名义上，而集所抚地区民政、军事、监察之权于一身的目的，则主要依靠统辖所抚地区的“道”来实现 ⁽⁴⁾。例如，宣府巡抚下辖口北分巡道、口北分守道、怀隆兵备道，延绥巡抚下辖靖边兵备道、神木兵备道、榆林兵备道、河南分守道 ⁽⁵⁾。应当指出的是，虽然各道辖于各巡抚，但是各巡抚辖区的地域范围仍然是以布政司及以下的府、州、县或实土卫所等正式行政区域为单位划定的。

其二，巡抚实现其职权，还要真正通过在其辖区内的往来巡视。这一点与正式地方长官不同。如宣德时熊概巡抚南畿浙西，“遍历其地，凡官吏之无状，民之尤无良为巨蠹者，籍其家，尽械以归于京” ⁽⁶⁾。以后又形成定例，巡抚出巡所属府、州、县时，布政使、按察使一定要随从，以示巡抚位高权重 ⁽⁷⁾。至万历初年，则提倡“抚镇官当亲自巡历地方，巡抚一年一次” ⁽⁸⁾。

总督行使职权的途径，又有两种情况：一般情况下通过节制巡抚来实现，但也有少数总督拥有直辖之地。在后一种情况下，总督行使职权一方面通过节制巡抚，另一方面也要通过统辖各道来实现。如嘉靖二十七年（1548）设置的云贵川湖广总督就是既节制云、贵、川、湖广四巡抚，又直辖四川、湖广、贵州三布政司相接之地。