三、县和基层组织

中国古代社会政体中，中间一级政区变化较大，有二级制、三级制，乃至五级制，其中又以郡、州变化较大，而县及县以下的基层组织则相对稳定。县制自春秋出现，秦汉定型以后，县数基本维持在一千二百至一千五百个之间，在地方政制中起着独特的作用。这主要表现在以下几个方面。

1.基层组织的严密性和封闭性

掌握户口，是历代王朝课取赋税、调发力役、组织军旅和确定县等级大小的主要依据。因此，战国商鞅的“什伍编制”的户籍制，为历代所效法，并成为控制人口的一种有效手段。汉代每年一次登造户册，由乡官组织民户到县“案比”。隋代进行“大索貌阅”，按人口登记户籍，规定“户口不实者，正长远配”。唐代的里正，掌案比户口。此后，大体每三年编审户口一次。明清时代对户口登记也极为重视，每隔三年，由各甲长将本户并十户造册送坊厢里各长，各坊厢里长再将本坊厢里各甲人户汇总造册，报送州县，依此类推，直报中央。户籍制把农民牢牢地束缚在土地上，使社会呈封闭、僵化状态，是以县级为核心的基层封闭式社会结构形成的凝固剂，如此严密的基层社会组织，为世界各国所少见。

2.独立的行政系统(www.daowen.com)

县作为古代社会基层的地方行政机构，具有独立的行政系统，行政包揽一切。县令（长）作为地方行政长官，秉承上级旨意，凭借手中权力，管理县内一切事务。他们对县内事务无所不统，诸如宣布教化，维持地方治安、兼理司法，以及劝农、恤抚、禁奸、秋冬集课、督催赋税、摊派力役等都是其职责范围。县及县以下的乡里组织，构成一个严密而能自我运转的独立行政系统。不管州郡如何动荡、变化，县及县以下组织，都能自如的运转，正常发挥作用。因此，县在中国基层社会有着特殊的功能。

3.政权与族权的结合

中国是个宗法社会，以血缘为纽带组成的宗族关系，融于乡党邻里，植于基层政权之中，在地方政权中起着重要的作用。我国地方基层单位是以全体乡村居民进行什伍编制为起点的，乡村居民的基本单位，无论是聚落、闾、里，还是邑、社、村、庄，多半是聚族而居。昔日的宗子、族长、家长，都以宗法地主的身份成为乡里的头目，从而赋予乡里行政编制以宗法性的特征。秦汉时的“三老”，北魏时的“宗主”，三长制下的邻长、里长、党长以及北齐、北周时的党族，隋代的族正，唐代的乡正，北宋时的保正，明清时的乡都头目，无不是宗法地主。他们使行政统治与宗法统治熔于一炉，达到了更有效的统治效应，因此百姓视地方乡官为“亲民之吏”，在天高皇帝远的封建社会，“但民闻啬夫，不闻郡县”，他们在乡村基层政权中的作用是不言而喻的。由于基层社会独特的内部结构，几千年来很少变化，不管发生战争、灾荒还是出现王朝的更替，它们仍以“同一名称、同一条边界、同一种利益，甚至同一个家族都世世代代保存下来。居民对于王国的覆灭和分裂漠不关心；只要村社仍然完整无损，他们并不在乎村社受哪一个国家或哪一个君主统治，因为他们的内部经济仍旧没有改变”^[78]。马克思这一分析东方专制制度特点的论述，同样是我们理解为何中国古代社会县以下基层组织相对稳定的一把钥匙^[79]。