四、少数民族地区行政机构与管理

明清是我国统一多民族国家进一步发展和巩固的时期。特别是清初，经过康、雍、乾三朝的努力，辽阔的疆域最后形成：西到巴尔喀什湖和葱岭，东到鄂霍茨克海和库页岛，北到漠北和外兴安岭，南到南沙群岛，基本奠定了近代中国疆域的规模。在幅员辽阔的祖国大地上，除内地设行省外，又在云南、贵州、蒙古草原及新疆、甘肃、青海及西藏等地设置了适应不同地区的地方行政机构与政权，使这些地区与中央的关系进一步加强和密切。

1.土司制度与“改土归流”

在云、贵、两广、湖南及四川等地聚居着苗、瑶、彝、傣等少数民族。唐宋在这里设羁縻府州，元又设宣慰司、宣抚司管辖。明清在宋元基础上又有发展，实行土司（土官）制度。土司制度分两个系统：一是军事系统，官员任免由兵部负责，各地区则设都指挥使司统辖，其官职有宣慰使、宣抚使、安抚使及土守备、土千总、土把总等。另一为文官系统，由吏部和布政使管辖，有土知府、土知州、土知县及土判官等。文武土司官职大多由各族大小首领世袭，但要得到中央政府的认可和批准。世袭土官常因争夺土地和财产发生仇杀火并，或起兵反叛中央。明永乐年间，开始在一些土司地区实行“改土归流”政策，即由中央任命“流官”取代世袭土官。清代雍正年间在明的基础上大规模推行这一政策。雍正四年（1726年），云贵总督鄂尔泰上疏请求将原来四川的东川、乌蒙、镇雄三大土府改隶云南，实行改土归流，接着在云南、四川、贵州、广西、湖南广大地区也推行了这一政策。在实施改土归流的地区，在原土司地区设立了府、厅、州、县，实行和汉族地区相同的制度，如清丈土地，按亩征税，蠲免钱粮、编制户口等。改土归流不可避免地伴随着流血和强制性的民族同化，但它将中原地区的官制推行到西南边陲，对加强内地与边疆的联系及发展当地民族的经济、文化有着进步意义。

2.都司与卫所制

这也是一种特殊的地方行政机构，带有军事性质，在内地、边区都有设立。朱元璋建立明朝后除要恢复生产外，碰到的首要问题是加强对边区的统治，特别是要防止蒙古族鞑靼、瓦剌的骚扰。因此明在中央有大都督府（后改五军都督府），地方有都指挥使司统辖边区。都指挥使司的机构与布政使司相同，也设十三都司，另外又增设大宁、辽东、万全三个都司，共十六都司（京师地区则由五军都督府统管）。此外，明还在边远之地，都司管不到的地方设行都司，曾设陕西、山西、福建、四川、湖广五个行都司。都司下设卫、所和属部。明在军队中建卫所制，大约一百二十人为百户所，一千一百二十人为千户所，五千六百人为一卫。例如天津市和山东威海市，明朝时都是一个卫的驻守地，所以旧称天津卫和威海卫。又如山东日照市，旧名石臼所，是一个所的驻守地。卫所的军事长官为卫指挥使、指挥同知、指挥佥事、千户、百户、镇抚等。明朝的精锐部队都聚集在京师。朱元璋在南京设四十八卫，有军士二十余万人，朱棣在北京设七十二卫。地方上的都司和卫所都归中央五军都督府管辖。

都司和卫所本来都是军事性质的地方机构，有事作战，无事生产，与地方行政没有关系。但后来，有的地方废府、州、县，由当地卫所兼管该地区的军事、民政事务。这样卫所渐渐由军事而兼行政；而在边区不设府、州、县之地，当地的事务更交由卫所管理。如辽东，元设辽阳行省，下有府、州、县。明改辽阳行省为辽东都指挥使司。明在东北地区设立的奴尔干都司，就具有这种性质。奴尔干都司设于明永乐七年（1409年），治所在黑龙江下游，距海口一百五十公里的今特林。明朝派太监及官员巡视该地，并建有永宁寺，立碑两块。其境内卫所从永乐元年至九年记载有一百三十四，正统十二年（1447年）增至一百八十四，到万历年间增加到三百八十四卫、二十四所。

卫所属都司管辖，在地方上还有实土和非实土之分。有的卫所直接管理当地军民，叫实土卫所，有的只管军队不管百姓，称非实土卫所。实土卫所主要设在边地，因当地军多民少，军民兼管。非实土卫所主要设在内地，军少民多，土地、民政由当地布政司或府、州、县管理。都司也有虚实之分，只有少数为实土（即能管民、管军、有土地），多数无实土，辽东地区都司大多为实土，长城以内中原地区大多是非实土，主要由当地行政机构管理。据《明史·职官志》载，明有都司十七，内外卫五百四十七（一说四百九十三）、所二千五百九十三。

3.盟旗制

清朝在外蒙古、内蒙古及青海等地区实行盟旗制。旗原是满族入关前的一种军事编制，也就是八旗制度，满族入关中原后，在蒙古地区及边区仍保留旗的制度。旗相当于内地的县，是中央管辖下的基本行政、军事单位，旗有旗长，由世袭的地方部族贵族担任，亦称“扎萨克”，由皇帝任命。旗上面是部，几个部为一盟，盟也有各部会盟之意。清内蒙古有六盟，即哲里木盟、察哈尔盟、锡林格勒盟、伊克昭盟、卓索图盟和乌兰察布盟，六盟下有二十五部、五十七旗。除盟旗制外，中央还派将军、都统、办事大臣等官员代表中央治政。

4.伊犁将军府：新疆的治理

明末，蒙古分为漠南蒙古、漠北喀尔喀蒙古和漠西厄鲁特蒙古三大部。清初，漠南蒙古、漠北喀尔喀蒙古归顺清朝。漠西厄鲁特蒙古据有阿尔泰山以西、天山以北，直至巴尔喀什湖东岸大片土地，它分为四部：和硕特部（乌鲁木齐附近）、准噶尔部（伊犁附近）、杜尔伯特部（额尔齐斯河流域）和土尔扈特部（塔尔巴哈台附近）。清初，准噶尔部渐强，统一了四部，越过天山，控制了天山南北，并屡屡发动战争，占领漠南、漠北蒙古所控制的地区。这一动向引起康熙重视，他多次亲征准噶尔部，平定了叛乱。

平定准噶尔叛乱后，为了维护新疆地区的统一，清政府在新疆按不同地区和民族，实行不同的地方制度。在新疆东部，因接近内地，实行与内地相同的州县制；在蒙古部族、哈萨克和哈密、吐鲁番地区实行世袭的“扎萨克”制，即盟旗制。而在维吾尔族占主要地位的南疆，实行“伯克”制（伯克是长官之意），地位最高的是阿奇木伯克，次为伊什罕伯克。伯克不世袭，由地方选举产生，再由参赞大臣奏请中央批准任命。同时，为了统一管理新疆各地的驻兵屯田等事务，乾隆年间决定设置伊犁将军府，在伊犁将军之下设都统、参赞大臣、办事大臣、领队大臣等官，分别管辖伊犁、乌鲁木齐、塔尔巴哈台、喀什噶尔等地区。

伊犁将军驻伊犁惠远（今新疆霍城县东）城，将军衙署内设营房、印房、粮饷、驼马、功过处等机构，其职为“节制南北两路”，统辖外夷部落，操阅营伍，广辟屯田，具体职掌包括管理驻兵屯田、稽查台站卡伦（台站即驿道，卡伦为更番候望之所）、经理牧厂贸易和统辖外藩属国等，为全疆最高行政长官。

此后，清朝还在喀尔喀蒙古，又称外蒙古，以及漠北蒙古地区，设置乌里雅苏台将军府；在漠南蒙古，又称内蒙古，设置绥远城将军府；在东北地区设置奉天将军（又称盛京将军）、吉林将军和黑龙江将军府。

5.驻藏大臣：西藏的治理

元代中央设宣政院，专理西藏事务，在西藏设乌思藏、纳里、速古鲁逊等三路宣慰使司都元帅府，在地方设甲姆（驿站），加强了中央与西藏地区间的联系。

明承元制，十分重视西藏的地位。洪武二年（1369年）明朝派使臣到西藏地区，宣布承认元朝所授僧侣的封号。洪武四年至六年，陆续在西藏地区设立乌斯藏、朵甘卫指挥使司。七年，升朵甘、乌斯藏两卫为都指挥使司，并陆续封授了大宝法王、大乘法王、大慈法王、阐化王、辅教王、赞普王、护教王和阐教王等八个主要的王和法王，作为明朝在西藏统治的支柱。此外，明政府还制定了西藏的僧官制度。法王是最高级僧侣，由明廷封授，其下有西天佛子、大国师、国师、禅师、都纲、喇嘛各等级，实行政教合一的统治。(www.daowen.com)

五世达赖喇嘛灵塔

清朝政府进一步加强了对西藏的治理，顺治九年（1652年）封进京朝觐的五世达赖喇嘛为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇达赖喇嘛”，赐金册金印。自此“达赖”正式成为中央政府尊封的称号，具有政治和法律的意义。康熙五十七年（1718年），又册封五世班禅，提高了班禅的政教地位以安定西藏政局。雍正五年（1727年），清政府任命内阁学士僧格、副都统马喇为驻藏办事大臣（简称驻藏大臣）。驻藏大臣为省级政权机构，直接监督西藏地方政府，调解西藏贵族间的内部纠纷，表明清政府对西藏的统治进入一个新阶段。

乾隆帝颁赐给西藏的金瓶

乾隆十五年（1750年），清政府出兵平定珠尔默特叛乱后，实行驻藏大臣、达赖、班禅“互参制”。五十八年（1793年），清政府颁布《钦定西藏章程》，对西藏事务及驻藏大臣的地位、职责都有明确的规定，使清政府的驻藏大臣制度进一步完备。按章程规定，驻藏大臣督办藏内事务，与达赖、班禅平等，共同协商处理政事。西藏地方官员，除噶伦和代本须呈报清朝皇帝任命外，其余人员可由驻藏大臣和达赖喇嘛委任，并发给满、汉、藏三种文字执照。所有噶伦以下官员及办事人员以至活佛，都须服从驻藏大臣。

布达拉宫金顶一角

布达拉宫图

驻藏大臣负责达赖、班禅以及各地黄教胡图克图灵童转世的金瓶掣签。灵童在大昭释迦佛前的正式认定，长大后举行的坐床典礼，都要在驻藏大臣主持下举行。驻藏大臣还督管西藏边界贸易以及各种外事活动，管理西藏的财政，以及军事防御和司法。

6.台湾的收复与建省

元时设澎湖巡检司，兼管台湾（时称琉球）事务，隶福建泉州路同安县。明末天启四年（1624年）荷兰殖民者强占台湾，并在赤嵌城建立了驻点。清初，郑成功为开拓新的抗清基地，领兵两万五千名，战船两百余艘，进逼台湾，在台湾各族人民的支持下，打败了荷兰侵略军。康熙元年（1662年）二月，荷兰殖民者被迫签订投降条约，退出台湾。从此，台湾回到了祖国的怀抱。

郑成功收复台湾后，即开始设府县，建立行政管理机构。他以赤嵌城为东都明京，设一府二县，府为承天府，县为天兴县、万年县，分别管辖新港溪以北地区与以南地区，同时改台湾城为安平镇。郑成功病逝后，子郑经继位，继续加强台湾的行政建置。康熙三年（1664年），郑经等改东都为东宁，又升天兴县、万年县为州，州设知州一人，掌一州之政令，还增设北路安抚司、南路安抚司、澎湖安抚司。在汉族移民居住地区置“里”，每里置总理一人。里中每十户为一牌，设牌长；每十牌为一甲，设甲长；每十甲为一保，设保长。

郑成功像

郑经病故后，子郑克塽继位，郑氏集团内部互相争权，出现危机。康熙二十二年（1683年）六月，清政府派福建水师提督施琅率精兵二万，战船三百余艘进攻澎湖。郑军败退，郑克塽遣使到澎湖，向施琅乞降。八月，施琅统军抵台湾，郑克塽率文武官员投降。从此，台湾和大陆获得了统一。

台湾在清政府领导下，地方建制又有进一步发展。康熙二十三年，清政府设台厦道，管理台湾及厦门地区，设道台一人，按司狱一员，典吏数人。同时，清政府还在台湾设立一府三县，即改承天府为台湾府，以府治附郭为台湾县，天兴州改为诸罗县，万年州改为凤山县。府设知府一员，在福建巡抚直接管理下，总领台湾各属县，宣布国家政令，治理百姓，审决讼案，稽查奸宄，考核属吏，征收赋税。县以下，设坊、里、保、庄等。

清中叶后，为加强对台湾的防务和治理，建省的议案提到议事日程上来。光绪十一年（1885年）七八月间，大臣纷纷上疏奏请台湾建省。钦差大臣左宗棠认为“今日之事势，以海防为要图，而闽省之防务，以台湾为重地”，台湾“孤峙大洋，以七省门户，关系全局，甚非浅鲜，其中如讲求军备，整顿吏治，培养风气，疏浚利源，均关紧要，非有重臣以专驻之，则办理必有棘手”。他指出：唯有将福建巡抚改为台湾巡抚，“所有台澎一切应办事宜，概归该抚经理，庶事有专责，于台湾防善后，大有裨益”^[76]。

光绪十三年，台湾巡抚衙门在台北设立。九月，台湾布政使上任。光绪十四年正月，刘铭传接受了“福建台湾巡抚关防”，钱粮兵饷也从这一年起由台湾藩司自行征收支给。这一切表明，从光绪十一年开始醖酿的台湾建省，经过四年时间，终于完成。

台湾建省后，巡抚称福建台湾巡抚，司道以下各官，考核大计，闽省由总督主政，台湾由巡抚主政。原台湾镇总兵销去“挂印”字样，与新调澎湖镇总兵一起，统归巡抚节制。府县建置也作了相应调整。台湾府，辖台湾县、彰化县、云林县、苗栗县、埔里社厅；台北府，辖淡水县、新竹县、宜兰县、基隆厅、南雅厅；台南府，辖安平县、凤山县、嘉义县、恒春县、澎湖厅。台东直隶州，知州属官为埤南州同知，花莲港州判。直至光绪二十一年（1895年）中日甲午战争后，台湾曾被迫割让给日本，时间达五十年。

清代地方官制示意