一、宋代地方行政制度

1.知州、差遣和通判

鉴于唐末五代藩镇割据的教训，宋在地方行政制度上采取收权于中央的方针。宋初，地方行政分州、县两级，仍有节度使。不过，宋节度使与唐末五代不同，“（建隆二年）太祖召诸镇节度使会于京师，赐第留之，而分命朝廷文臣出守列郡，号知州军事”。宋统治者的做法是：把原地方节度使留驻京师，赐以第宅，厚以隆位，目的是收其兵权；而由中央委派文臣担任地方长官，称之为知州、知县。知州是知州事的简称，是皇帝直接委派京官去掌管一州之政的官员。宋一方面将地方权力分散，另一方面则加强中央对地方的控制，于是地方上出现两套官制，既有原本州、本县的长官，又有中央直接委派的知州、知县。知州、知县等，有别于州之刺史、县之县令，他们比刺史、县令更掌地方实权。此外，还有知府、知军、知监等。

这种官职与职权行使相分离的做法，也称“差遣”，是宋代官制特点，即本官不务本职，行政权力集中于皇帝和中央政府派到地方去的知州、知县手里。这种“差遣”制度，中央与地方均有，造成组织机构设置与职权行使的脱节。

宋代为更有效地控制知州、知县，又设通判，以对他们起牵制和监督作用。通判，表面上是中央派到地方去协助知州、知县工作的官员。“通判，州各一人，分长吏均理，州府之政，无不统治”。通判职位，在知州之下，但职权特殊，不但可以与知州均理一州之政，如州府公事，必有通判副署才能生效；而且，作为皇帝耳目，“所部官有善否及职事修废，得刺举以闻”，凡事有直接向皇帝报告的权力，因而也有“监州”之称。通判一般由京中高官出任，大州置二员，小州一员，不满万户不置。如以二品以上或带中书、枢密院、宣徽使职衔者，称为“判某府事”、“判某州事”。

宋代中央委派到地方的官吏，实行任职二年一换和本地人不担任本地官的制度，目的在于防止地方官久留于任，发展地方势力。

上述这些在地方制度上收权于中央的做法，造成机构庞大，冗官众多，其结果是权力结构松散，效率低下，不能很好地行使国家的行政职能。

2.路、州、府、军、监

宋初地方行政机构为州、县两级制。宋太祖后又在州之上设路。路，相当于唐代的道，为最高地方机构，故唐宋地方行政制度简言道路制。

路，起初并非作为行政区划设置，它的出现与唐的转运使有关。唐为了筹集军粮和对地方监察，在道内设转运使，宋开始也利用这一渠道，对地方进行征赋和监督，后对地方采取“制其钱谷”的方针，把地方财权收归中央，为加强水陆运输和征收赋税，设路制。太宗至道三年（997年）分全国为十五路：京东路、京西路、河北路、河东路、陕西路、准南路、江南路、荆湖南路、荆湖北路、两浙路、福建路、西川路、峡西路、广南东路和广南西路。之后，路制又有变化，仁宗时析为十八路，神宗时为二十三路，徽宗时为二十六路，南宋时则为十六路。

宋代路制的特点是无总司一路军政、民政全权的常设机构和首席长官，路内职权实行分而治之、相互牵制的做法。路内主要设置并行的四个机构：

帅司，经略安抚使，掌兵民之事；

漕司，转运使，掌赋税和督察；(www.daowen.com)

宪司，提刑安察使，掌刑狱及刺举官吏之事；

仓司，提举常平使，掌地方抚恤、赈济之事。

帅、漕、宪、仓合称“四监司”，他们互不相统，而相互监督，直接对中央和皇帝负责。四监司无须并置，或置二三，也可由一官兼他官之事，各司也可不在一地。

路下面是州，与州并级的还有府、军、监，是同一级地方政府，直属中央。

府比州重要，一般设在首都、陪都和皇帝幸行所在地。重要的府有东京开封府、西京河南府、北京大名府、南京应天府等。京师府长官称牧或尹，地位较高，一般府设知府事（知府）。宋代府按户口多寡分辅、雄、望、紧、上、中、下七等。宋全盛时有四京府、三十普通府。

南宋建都临安府，临安府置知府一人，通判二人。知府官署内的官吏设置，和开封府大致相同，即府的行政长官称“权知府事”，府官署内置判官、推事，协助主官审讯案件。另有司录参军一人，功曹、仓曹、户曹、兵曹、法曹、士曹、参军各一人。

州是设置最多的一级地方行政单位。宋代州的长官称“权知州事”，简称知州。后又规定，官阶在二品以上以及带中书省、枢密院、宣徽使官衔担任知州的，特称为“判某某府”。在一些州，还设置通判。如前所述，通判不是知州的佐副，更不是知州的属吏，但权力很大，可以直接向皇帝奏事以分知州职权，并带有明显的监察官吏的性质。当时规定：“凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事”，知州“宜与通判同裁处之”。州署的公文，必须由通判和知州联合署名，“方许行下”^[64]。因此，宋代知州虽是一州之长，但其权力却因通判的设置而受到限制。知州佐属官吏有录事参军、司法参军、司户参军等。宋代州按户口多寡分四等：五万户以上为上州，五万户以下为中州，一万户以上为中下州，五千户以上为下州。全盛时期宋有州二百五十四。

原驻军的所在地，不另派行政长官，由军事长官统治，称军。就其行政地位而论，军有两种：一为领县的军，地位相当于府州；一为不领县的军，地位相当于县，隶属府州。军的长官统称知军事，简称知军，全国有五十九军。

宋在工矿或铸币所在地由中央委派官员监督统治的地区，称监。监也有辖县与不辖县之分，辖县的监，地位与州相当；不辖县的监，其地位相当于县而隶属于州。监的长官称知监事，全盛时有监六十三。

3.县及基层保甲制度

宋代县按户口多少，分赤县（京城内）、畿县（京城外）、望县（四千户以上）、紧县（三千户以上）、上县（二千户以上）、中县（一千户以上）、中下县（不足千户）和下县（五百户以下）八等。至道三年统计，有县一千五百八十九。县有县令，属官有县丞、主簿和县尉，丞为县令副职，主簿掌户口钱粮，县尉维持地方治安。县下有乡，设乡书手一人；乡下有坊（城厢）、里（乡村），设坊正或里正一人，里下有户，设户长一人。王安石变法后，县下推行保甲制，以十家为保，设保长，五保为一大保，设大保长，十大保为一都保，设正、副都保长各一人。保长、大保长、都保长都从地方有才干和有家产的人中选任。保甲制还规定，不论主户和客户^[65]，凡一家有两丁以上者，选一人为保丁。各大保每夜派五保丁巡夜，维持地方治安；同时实行连坐，若保内发生不轨行为，必须告发，否则同保株连坐。