三、唐代地方监司——道和节度使

1.道

作为地方行政单位的道，最早出现在秦汉，是设在少数民族聚居地的一种地方制度。唐代的道，最初以地方监察区出现，后演变成地方行政区。

为加强对地方的监察，太宗贞观元年（627年）依山川地形分天下为十道监察区，分别为关内道、河南道、河东道、河北道、山南道、陇右道、淮南道、江南道、剑南道和岭南道。无论是皇帝直接委派至各地的按察使、黜陟使，还是由御史台派出的巡察使，都只是以考校、督察地方官员为主要内容，没有固定治所，是临时派出的官员，事毕即回。道的性质与汉代的州相仿，是地方大监察区。(www.daowen.com)

唐玄宗开元二年（714年），将各道监察官改名为“按察采访处置使”。开元二十一年（733年）为进一步完善地方监察，又分十道为十五道^[56]，每道置采访处置使，负责对辖区内官员的督察工作。与此同时，采访处置使有了固定治所，始置僚属，并授印办公^[57]。从此，采访处置使由分散的临时委派变成固定的常制。更应引起注意的是，中央派出人员或加采访处置使，或加观察处置使、黜陟处置使等名目，常以文官充任，管理地方民政。采访、观察处置使这些官员的出现，也是中央为抑遏都督权力过重而采取的一种措施。各道监察官的职责是监察本道内各州（府）、县的官员有无违法失职行为。如有违法失职官员，即应奏明皇帝，由皇帝决定惩处方法。各道监察官还应于每年八月考察本道内各州（府）政绩，分别等第，向皇帝报告。后随着职事的增多，权力的扩大，道内一级官员逐渐由监察官向职事官演进，道逐渐成为州以上一级行政区划。“安史之乱”前后，节度使地位提高，往往兼任采访、观察及度支、营田、经略诸使等职，成为既掌军，又治民、理财的地方行政长官。道作为地方一级区划具有的行政职能，已毋庸置疑了。宋人洪迈说：“唐世于诸道置按察使，后改为采访处置使，治于所部之大郡。既又改为观察，其有戎旅之地，即置节度使。分天下为四十余道，大者十余州，小者二三州，但令访察善恶，举其大纲。然兵甲、财赋、民俗之事，无所不领，谓之都府，权势不胜其重，能生杀人，或专私其所领州，而虐视支郡。”^[58]

2.节度使

节度使可追溯到魏晋时的都督制，当时都督大多带节，是掌军、政的地方长官。唐在沿边地区设大都督，其职掌限于军事，若有事出征，则另派大总管统率。高宗永徽以后，征战日多，为了防御吐蕃、突厥、契丹等族，加重了都督的职权。都督常带使持节，可全权处置军事，称节度使。睿宗景云二年（711年）以凉州都督贺拔延嗣为河西节度使，是节度使成为固定制度的开始。此时的节度使仍只能统军而不治民，然节度使往往由名臣权相出任，位高权重。加之采访使设置后，节度使常以兼采访使身份出巡地方，成为事实上道一级的长官。更有甚者，有的节度使还身兼数州，如安禄山一人兼平卢（治所营州，今辽东锦西）、范阳（治所幽州，今北京）及河东（太原府）三节度使，同时还兼河北道采访使。也就是说，安禄山一人掌今辽宁、河北、山西三省的军、政、财大权，领兵十六万四千人。开元时，唐先后在边地设安西、北庭、河西、朔方、河东、范阳、平卢、陇右、剑南九个节度使及岭南五府（广州）经略使，共有边兵四十八万六千人。节度使“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋”。节度使后又称方镇、藩镇、节镇，是中唐后中央集权削弱，地方势力发展的表现。唐代地方制度的特点之一是，前期内重外轻，后期内轻外重，形成藩镇割据的局面。其原因是没有处理好中央与地方的权衡关系，标志唐由盛而衰的“安史之乱”，就是在这种背景下爆发的。“安史之乱”虽经平定，但藩镇势力非但没有消弭，反而恶性膨胀。节度使由边镇扩大到内地，发展到四十有余。藩镇擅权的政治形势一直到唐末都未能改变，它导致了唐的灭亡和五代的割据。