二、唐代地方行政制度

1.州

唐承隋制，在地方行政区划上尽管前后有变化，但州、县二级制，是基本行政单位^[52]。唐分州为上、中、下三等，十万户以上为上州，二万户以上为中州，二万户以下为下州。上州的长官为刺史，从三品，属官有别驾、长史、司马及录事参军事等；中州的官员品位低于上州，刺史为四品上，编制也少于上州；下州刺史为正四品下，人员编制又少于中州。唐初重视刺史的人选，认为“治人之本，莫重刺史”，唐太宗还把各地刺史名单记于屏风之上，坐卧常看，对他们的善恶政迹，时刻记下，以备黜陟。

唐代虽实行与汉相同的州（郡）县二级制，但州郡数有异，刺史之地位也与郡守有别。汉户口数略比唐多，但唐州数比汉郡更多^[53]。据贞观年间统计，唐有州府三百五十八，县一千五百七十三，唐州比汉郡多三倍。汉郡大致一郡辖十五县，地方千里，人口百万，基础较大，力量雄厚，所以太守能专威一方，成为地方建设之枢纽。而唐一州平均辖四至五县，少则一至二县，地方二至三百里，人口上州十万户，小州仅万户，基础较狭，不能很好地担负起建设地方之重任。加之唐代刺史不领军衔，不能自辟僚属和决定死刑等案件，地位不如汉之郡守。唐刺史之升迁也不及汉郡守，汉郡守治政有方，常能调迁中央，位列九卿，而唐之刺史分为三等，从下州升至上州也并非易事，故唐初一般官吏“多慕省阁，不乐外任”，形成地方上内重外轻的局面。

2.府：京都府和都督府

府是唐代一个特别地方政区，与州平级，是为了提高某个州的地位而设，因此其政治地位和规格又略高于州。唐代将某些州改称府，有三种情况：一是京都或陪都所在，称“京都府”；二为军事要地，称“都督府”；三是在边疆少数民族地区，称“都护府”。

（1）京都及行在府。唐代以京师地区是政治、经济中心，地广人众，设立特别政区。唐以长安为首都，洛阳为陪都，分别称上都和东都。长安属雍州管辖，洛阳属洛州管辖，因此改雍州为京兆府，改洛州为河南府。又因唐高祖李渊起兵太原，为唐代发祥之地，故以太原称太原府。上述三府地位隆重，合称“三都府”。后又将皇帝曾驻跸或有重要军事意义的州依例改建府，计有成都府（南京）、凤翔府（西都）、河中府（中都）、江陵府（南都）、兴德府、兴元府六府，加上“三都府”，合计九府。府置尹或牧1人，由“亲王遥领”，另置少尹或治中及别驾、长史，具体掌管府事。据《新唐书·百官志》载，府尹的职责“掌宣德化，岁巡属县，观风俗、录囚、恤鳏寡。亲王典州，则岁以上佐巡县”。少府“掌贰府州之事，岁终则更次入计”。府下设各曹，分职办事。如户曹，掌户籍、土地、道路、婚姻；法曹、司法参军，掌刑法等事。

（2）都督府。都督府一般设置于有军事意义的“缘边及襟带之地”。都督始于魏晋，两晋南北朝至隋沿用，改称总管。唐初广设总管府，武德七年（624年）恢复旧制，改总管府为都督府。十州以上者为大都督府，不及十州者为都督府。大都督地位最高，皆以亲王遥领，一般的都督皆兼任所在州的刺史。唐贞观十三年（639年）天下有都督府四十一个，分统天下州县，惟近畿九州除外，有在州之上设置新一级地方建制的趋势。但中唐后，都督常带节度使衔，职权逐由节度使代替。节度使权重位尊，成为地方又一重要建制。但终唐一代，在边区少数民族地区仍保留都督府的设置，如东北地区有渤海都督府、黑水都督府和忽汗州都督府等，在羁縻都护府下也设都督府。(www.daowen.com)

3.县及基层组织

唐代的县制沿隋，按政治地位轻重和户口多寡分为八等。长安、万年、河南、洛阳、太原、晋阳六县谓之京县（也叫赤县）；京兆、河南、太原三京府所管诸县为畿县。除京（赤）、畿县外，唐代的县还分望、紧、上、中、中下、下，与京、畿两县，合计八等。望县和紧县都是繁盛紧要的地方，如兴德、河中二府均为京都府，兴德府所属的郑、华阴、下邽等县为望县，河中府所属的襄陵县为紧县。

至于上、中、中下、下县的区分，则以户口多寡为标准。《唐会要》载：“六千户以上为上县，三千户以上为中县，不满三千户为中下县。”这是中原地区户口划分为县的标准。在边疆地区，户口数在“五千（户）以上亦为上县，二千（户）以上为中县，一千（户）以上为中下县”。唐开元二十八年（639年）统计，唐有县一千五百七十三个，全国人口四千八百十四万三千六百人，合八百四十一万二千八百七十一户^[54]。

县行政长官称令，正五品上，下设丞一员，从七品，主簿一员，从八品上，录事一员，从九品上。县令的职责为“掌导扬风化，抚字黎氓，敦四民之业，崇五土之利，养鳏寡，恤孤穷。审察冤屈，躬亲狱讼，务知百生之疾苦”^[55]，百姓的教化、疾苦、狱讼等事都是其职责。此外，县尉分判众曹，负责课调征税，追捕盗贼。主簿掌检查文书簿籍是否违制失误并加以纠正。经学博士、助教掌教育。市令掌市场管理。县政府与上级州政府基本上是对口设置机构，各职司职责明确，提高了地方政府的行政效率。

县以下的基层行政组织分为乡、里、村（坊）、保、邻五级。四家为邻，置邻长，五邻为保，设保长，五保为里，有里正。里正是基层政权的管理者，其职责是查核户口，征派赋税、劳役，维护治安，监督农业生产等。在里、保之间，农村设村，有村正一人；在城镇，五百户以上置坊，设坊正一人。五里为乡，置耆老一人，亦称父老，地位与汉三老相仿，掌教化。

唐地方政府系统示意