三、十六国和北朝地方行政制度

1.十六国和北朝行政区划的特点

西晋亡后在北方出现的十六国，都是割据政权，统辖范围均不大。较大的是苻坚时的前秦和公元439年统一北方的北魏。北魏孝文帝改革，使国力强盛，但后期又发生六镇起义和各地流民起义。公元534年北魏又分裂成东魏、西魏，后北齐代东魏，北周代西魏，北周又并北齐统一北方。此后，北周的隋国公杨忠又篡北周建隋朝，公元589年隋军南下灭陈，结束了四百余年的分裂，中国又趋于统一。

十六国北朝地方行政区划的特点如下。

一是建置划小，州郡增多。与南方一样，北方也是行政区划缩小，州郡设置过滥。如果说南朝区划混乱始于宋、滥于梁的话，那么北方行政区划从十六国一开始就陷于极大的混乱之中。

十六国虽辖区不大，但各自划分成很多州郡。如前赵仅占关中一部分，但分州为七；前燕仅据关东之地，也置州十一；前凉占原凉州，也分州为六；夏仅相当于汉朔方，却置州七。北魏末有州一百零三，时南方梁有州一百零七，南北相加有州二百一十。到北周，州更滥置，有州二百十一，郡五百八十，加之南朝陈之州郡，南北州数达二百五十、郡六百，与汉相比，州增加二十余倍，郡增五六倍，平均每州仅辖二三郡。

二是名实不符。十六国时不少国家都想在自己统治的弹丸之地，包容《禹贡》中之九州，甚至汉之十三州，以示正统。这便造成州郡名与地名不符。如雍州，原为关中地区，前赵把它置于陕北。此外，后燕在上党地区设雍州，前赵在洛阳设荆州、在陕西置幽州，成汉在四川建荆州，出现了区划极端混乱的局面。

三是置侨州郡县。西晋末年北方八分之一人口南渡，十分之一二人口到了东北和西北，同时也有些南方流民到了北方，因此北方诸国也置侨州郡县。如北凉设会稽郡、广夏郡，前者收部分南方籍流民而置，后者收江北流民而设。但北方的侨州郡县，在规模、人口等方面都不如南方。

四是士族地主庇荫大批苞荫户。十六国至北魏时期，北方士族地主将宗族、部曲武装起来，修筑坞堡，缮修甲兵，割据一方。许多逃避战乱的流民相率投奔他们，这些流民成为士族地主及地方豪强庇荫下的佃客、部曲，称“苞荫户”。苞荫户对宗主有程度不等的依附关系，这种以宗族、部曲为单位的基层组织，北魏称“宗主督护制”。宗主庇荫下的苞荫户多数没有户籍，是宗主的私家人口，任其剥削与奴役，国家不得干涉，“魏初不立三长，故民多荫附。荫附者皆无官役，豪强征敛，倍于公赋”^[40]。这种宗主督护制广泛根植于乡闾里间，成为北魏地方基层组织。

2.军事组织对地方行政的渗透(www.daowen.com)

与魏晋以来地方长官都兼军职一样，十六国北朝地方长官也大多兼军职，其程度又超过南方，并且还出现了带有军事性质的地方行政制度，主要有以下几种。

军镇制。北魏时出现的“镇”制，是为防备北方少数民族南下而建置的一种地方行政制度。北魏沿长城北自西至东设六镇（沃野、怀朔、武川、抚冥、柔云、怀荒）。镇的地位与州同，故常州镇并举。镇的机构称“军府”（或称“开府”、“府户”），设镇将，下有副将、监军、长史、司马及诸参军等。镇下设镇兵，戍守边寨。这种军政合一的地方行政制度至隋罢州置郡，才使军、政分开，镇的性质才有所改变。至宋罢镇将，置监镇，变成管理市镇事务的官员。镇渐变为县之下的地方行政建制。

行台制。“行台”，全称“行台尚书”，是中央派到地方的一级机构。魏晋时为加强对地方的控制，常把尚书台派到地方去办公，此为“行台”之始。北魏末年，北方与西北边境军事告急，因遇事不能及时奏请，故而加强行台职能与机构，并使其逐渐成为正式派到地方的一级机构。行台自置幕府、佐吏、尚书令仆射、兵部、度支尚书等。行台至东魏、北齐渐向州以上行政区划过渡。北齐还一度出现过行台管辖区——道，有向四级制发展的趋向，但未形成定制，北齐就已灭亡。

总管制。北周将魏晋以来的都督改称总管，统辖三四个州。这样总管区俨然成为州以上一级行政区，隋代周后，继续成为州以上一级行政区。

护军制。魏晋南北朝时在少数民族杂居之处设护军制，此制始于曹魏，竟于北魏。时在少数民族区设匈奴护军、乌丸护军、敦煌护军等，其地位与郡相等。

3.京师及乡里基层组织

北魏在京师所在地平城（山西大同）置代尹，延和年间改为万年尹，后复称代尹。孝文帝迁都洛阳，置洛阳尹。北齐于京师清都郡置尹，北周于长安置京兆尹。

北魏地方无乡里组织，实行“宗主督护制”。孝文帝改革，罢“宗主督护制”，设三长制。三长制以五家为一邻，设邻长；以五邻为一里，设里长；以五里为一党，设党长。三长亦即邻长、里长、党长，“取个人强谨者为之”，负责检查和审定户籍，征发役赋，办理一般民事诉讼。北齐推行比闾族党制：十家为邻比、五十家为闾、百家为族党，每一族党之内，设党族一人、副党族一人、乡长十人，共十二人，领百家。此外，另有隅老四人，举德高望重长者担任，非官设，主要解决民间纠纷琐事。