一、魏、西晋地方行政制度

1.州、郡、县三级地方体制的建立

东汉末年，天下渐乱，农民起义风起云涌，地方豪杰各据州郡。桓灵之间，九卿出任州牧，自此“州牧之任，自任重矣”。刺史、州牧已失去原来监察性质，具有行政职能。地方行政制度即从秦汉时的郡县二级制演变成州、郡、县三级制，“自汉季以来，刺史总统诸郡，赋政于外，非若昔时司察而已”^[31]。这种职能的转变大致由东汉末至三国完成。

汉有州十三，就地域而言，三国分鼎之初，魏占其九、吴占三、蜀占一。随着疆域的扩大，地方行政区划的调整，魏占州十三、吴五、蜀三。

魏、西晋时的州郡有如下特点。

一是建置划小，州郡增加，向南方发展。三国西晋时的州郡数比汉有所增加，除了疆域有所开拓，地方长官职能有所扩大外，划分过小，设置趋滥也是这时的特点，而县相对稳定。其次，从地区来看，曹魏所在地的县数比东汉有所减少，而蜀境、吴地都有增加，这说明三国、西晋县数向南方发展。如今浙江省，秦时有县十五，西汉增五县，东汉中平前仅增一县（永宁县），而东汉末至西晋太康（184—289年）百余年间，共立新县二十六，比秦汉时增加一倍以上。而这正是历史上浙江开发进展最快的时期，同时其趋势是由北向南发展^[32]，南北经济重心开始转移与调整。

二是州治所重心渐由军事重镇移至政治、经济中心。东汉十三州，据《续汉书·郡国志》载，有八州治所设在大郡治所，五个州的治所则设在军事重镇或其他地方，因此，此时刺史任务在于监察，而非行政。至三国时仍有四州治所设在军事要地，从三国至西晋，刺史尽管掌军职，但治所渐由军事重镇向州内大郡治所转移。西晋二十一州，除兖州外，均设在大郡治所。郡治一般为地方政治、经济中心，说明州牧职责渐由监察向民政过渡。

三是遥领与虚封。这是三国时期地方制度上的特殊现象。遥领，即把别国领土当作己地，委任刺史、太守实行象征性统治。如魏国，设益州刺史、平州刺史，但此两州均不属曹魏。益州属蜀，平州为辽东公孙氏领地。蜀、吴也有此情况，二国曾协议，把冀、兖、并、凉归蜀，豫、青、徐、幽属吴。这是蜀、吴二国私下在瓜分曹魏土地。订约后，两国均设刺史，进行遥领统治。此外，郡亦有这种情况。吴曾设河间太守，蜀有弘农太守（均在魏地），魏则设丹阳太守（属吴）。虚封，即把别国土地当作自己领土进行分封，有封号而无土地。魏曾封吴王，蜀有鲁王、梁王、北地王，吴有南阳王、齐王等，这些王仅有封爵而不领土地。

这种遥领和虚封，都视自己为正统，认为将来必能统一天下，同时也是虚张声势，其结果使地方行政制度趋于混乱。(www.daowen.com)

西晋镇南将军金印

四是州郡长官大多由武官兼任。魏晋以来，地方行政长官兼理军政是重要特点，这是地方势力加强的必然结果。此时地方机构一般都是“双轨制”——军民并治，而专理民政的“单车刺史”则很少。重要州牧刺史，乃至郡守，大多带都督、将军、使持节等军衔，集行政、军政于一身。“都督诸军为上，监诸军次之，督诸军为下；使持节为上，持节次之，假节为下。使持节得杀二千石以下；持节杀无官位人，若军事，得与使持节同；假节，唯军事得杀犯军令者。”^[33]

从上可知，统军有“都督”、“监”、“督”三级，加节亦有“使持节”、“持节”和“假节”之分。都督地位最高，可辖一州、二三州，甚至四五州。于是一州之内既有刺史，又置都督，而往往由刺史兼都督衔。都督地位既高，辖区又广，一些重要刺史就成为地方割据势力代表。如荆州刺史，常兼督荆、湘、江、郢、雍、梁等州，益州刺史又常督宁州，广州刺史又督交州等。不仅刺史如此，郡守也往往兼加都督、将军之号，督本郡与它郡，“无者为耻”。即使是领百户之县令也有将军之号者，“外边小县所领不过百户，而令长皆以将军居之”。更值得注意的是，这些都督、将军都领有私人武装——部曲，“（时）方镇屡革，边戍仍迁，皆拥带部曲，动有万数”。

两晋南北朝，战祸纷起，地方割据，国家分裂，造成社会动荡不安，其因实与地方制度中出现军人治政的“双轨制”有关。此制对后世影响极大，北周改“都督诸军事”为总管，唐有节度使制，实源于此。

2.京师与地方基层组织

中央政府所在地，秦称内史，西汉为三辅，东汉称河南尹。曹魏、西晋仍称河南尹。汉在三辅三河地区置监察区司隶校尉。曹魏、西晋亦置司隶校尉，所治之区称司州，地位与州同。

在地方基层组织上，西晋按人口之稠密，每五十里至百里，置里吏一人。满五百户置一乡，达三千户以上置二乡，五千户以上置三乡，万户以上置四乡。每乡置啬夫一人，乡户不满千以下，置治书吏一人，千人以上置吏、佐各一人，乡正一人，五千五百户以上置吏一人、佐二人。