三、汉代地方行政机构与职能

1.郡

郡是汉代最高一级地方行政机构，从政务性质、设置规模而言，都要比秦代健全得多。按职能与离京城远近，西汉郡可分为三辅郡、内郡及诸侯王国三类。此外，还有与郡同级的行政区西域都护府。

三辅郡

三辅是西汉时京畿长安（今陕西西安市）及其附近的三个特别行政区，即京兆尹、左冯翊、右扶风三辅，因是帝王所居，宗庙、王陵所在，地位重要。秦掌京师地区的官员称内史，汉景帝分内史为左、右内史，分掌京师地区军政，武帝时更名右内史为京兆尹，左内史为左冯翊，又改原掌列侯的主爵都尉为右扶风。三辅长官秩中二千石，比太守略高，除处理日常事务外，还有资格参与朝政，与列卿同。张敞任京兆尹，“朝廷每有大议，引古今，处便宜，公卿皆服，天子数从之”^[6]。三辅长官是一个特别区的行政长官，应是地方官性质，但又驻在京师，参与朝政，具有中央官性质。

三辅官员一般是由各郡守中治绩优异，富有从政经验，又能处理各种应急事务的人担任。张敞任冀州刺史时，因“广川王姬昆弟及王同族宗室刘调等”人包庇罪犯，让罪犯藏匿在王宫内，于是“敞自将郡国吏”，“围守王宫”，捕得罪犯以后，立即处以死刑，并“劾奏广川王”^[7]。正因为他“赏罚分明，见恶辄取”，任京兆尹能久处其位，长达九年。三辅长官僚属有都水长、丞，铁官长、丞等。东汉迁都洛阳，京师地区长官为河南尹，原西汉三辅，因庙陵所在，仍存其名，只是减秩与郡守同。

内郡

内郡，行政长官为太守（亦称郡守），秩二千石。汉代太守职责比秦有所扩大，除掌管行政、司法及部分军权外，还有劝民农桑、推荐人才、考核官吏等任务。《续汉志》载：“凡郡国皆掌治民，进贤劝功，决讼检奸。常以春行所主县，劝民农桑，振救乏绝。秋冬遣无害吏案讯诸囚，平其辜法，论课殿最。岁尽遣吏上计，并举孝廉，郡国二十万举一人。典兵禁，备盗贼。”

汉代大致千里一郡，人口百万，平均一郡辖十五县，能较好地发挥行政职能。“太守专郡，信理庶绩，劝农赈贫，决讼断辟，兴利除害，检举郡奸，举善黜恶，诛讨暴殊”^[8]，是对其职能权限的很好概括，即太守有相对独立的治权，体现在以下几方面。

人事权。太守僚属秩二百石以上的，由中央任命，如长史、丞、尉等；秩百石以下的，如功曹、主簿等由太守自行任免、赏罚，不受中央管辖。同时太守有权每年向中央推荐孝廉，为朝廷输送人才，这也是太守年终考核的重要内容之一。

督导监察权。太守对所属各县的县政，有督导监察权。所属各县的县官中有不称职者，太守有权另派人去暂时代理，并对县的治政进行监督。

财政权。太守对本郡财政有自由支配权。虽然中央政府有权对地方财政进行监督，但只是凭各郡每年上报的账表进行审核，而具体财政开支则由郡守掌管。

司法权。太守对本郡的司法案件有近乎绝对的判决权。除死刑的判决执行必须上报中央外，一般案件均由太守审理。

文化教育权。西汉太守重视文化教育。蜀郡太守文翁任职期间以创办学校、提高地方文化水平而著称。史称，文翁“修起学官于成都市中，招下县子弟以为学官弟子，为除更徭，高者以补郡县吏……数年，争欲为学官弟子，富人至出钱以求之。由是大化，蜀地学于京师者比齐鲁焉。至武帝时，乃令天下郡国皆立学校官”^[9]。

兵权。虽然各郡设有带领军队的郡尉，但郡尉仍须听命于太守。东汉建武六年（30年），“省诸郡都尉，并职太守”^[10]。太守不仅掌民政，并且直接兼掌军务。汉初规定的太守虎符发兵之制，亦渐被破坏。由此，太守不仅能领兵，且握有发兵权。太守亦称郡将，至东汉末逐渐演变成拥有实力的地方割据势力。

汉代郡地辖千里，人口百万，基本上达到了“内外相制，轻重相权”的权力平衡，较好地处理了中央与地方的关系。故汉代的郡制历来为人们所称道，被视为古代社会地方行政制度之楷模。而太守在加强地方治理中，发挥着重要作用，故汉代极重视对太守的任用，把他们看作维系地方政权的支柱。汉宣帝曾说：“民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼里也。与我共此者，其唯良二千石乎。”^[11]

太守属官有丞、尉和监御史。郡丞为郡守副佐，郡守有缺，郡丞代行其事。其僚属有别驾、主簿、功曹、户曹、议曹、督邮等。郡尉也称都尉，主要职掌是管理武职用卒、抓捕盗贼。监御史掌一郡之监察，又称郡监，非常置，是中央派到地方的监察官。郡守、丞、尉均由中央任命，其属吏在本郡中自行辟除。

汉代郡的幅员，号称“千里一郡”，但在其发展过程中应注意两个特点：其一，与秦郡相比，幅员比秦为小。秦代郡数近四十，汉代达一百零三。《汉书·地理志》云：“汉兴，以秦郡太大，稍复开置。”“开置”，即将原一郡分为二三至数郡，如秦代内史（今陕西秦岭北至渭北高原一带），在汉代被分成京兆尹、左冯翊、右扶风三郡，号称三辅。又如从庐江郡（今江西、安徽淮南南部）分出豫章郡（今江西大部），从陇西郡（今甘肃南部）分出天水郡，从北地郡（今宁夏、甘肃东）分出安定郡等。其二，考虑到经济、政治与地理、人口等因素，郡的幅员极不平衡。一般来说，经济、政治发达的中原地区，人口稠密，郡的设置密而幅员相对小。例如今山西省，区划为河东、太原、定襄、上党、云中、雁门、代郡等七郡；今河南一省，划为河南、河内、陈留、颍川、汝南、南阳、魏郡等七郡。而离京畿稍远或更远的边区，人口稀少、经济相对落后，郡的设置稀而幅员相对大。如今之江、浙二省之地，秦及汉初仅置会稽一郡；今湖北一省之地，仅置南郡和江夏二郡；今之广东、广西两省，当时仅设南海、郁林、苍梧、合浦四郡；今之东北及朝鲜部分地区，也只设辽东、辽西、玄菟、乐浪四郡。

诸侯王国

汉初，地方上实行郡国并行政体，刘邦分封子弟为王，给予他们较大的权力。诸侯王有“自治民聘贤”^[12]的行政权，有“令自置吏，得赋敛”^[13]的人事、财政权，有“断狱治政”^[14]的司法权，同时还掌有兵权，王国的管理体制“同制京师”。诸侯王势力的日益膨胀形成对中央王朝的严重威胁。汉景帝时爆发的吴楚七国之乱就是地方对中央的一次军事抗衡。七国之乱平定后，汉王朝对王国的官员进行了裁减，王国的御史大夫、廷尉、少府、宗正、博士等官被裁撤，将王国的丞相改名为相，另外还规定王国各官员都由中央政府任命。

汉武帝继景帝削藩策，又采取主父偃的“推恩令”，将诸侯王国的地盘分割变小；并颁“左官之律”，定“附益之法”，规定凡在各王国任官的都是“左官”，地位不及中央政府官员尊贵，不允许中央官员与诸侯王勾结、附攀。随着削藩策略的推行，至西汉后期，诸侯王只有经济上的优惠，而无政治上的特权，王国与郡县一样，完全为中央政府所控制。

2.县、侯、道

县及乡里组织

汉代的县级行政单位有县、侯国、邑和道。县按人口多少划分为大县和小县，万户以上为大县，长官为县令，秩在六百石至一千石之间，不满万户为小县，长官为县长，秩在三百石至五百石之间。县令（长）由中央任命，对县内事务无所不统。《后汉书·百官志》载：“（令长）皆掌治民，显善劝义，禁奸罚恶，理讼平贼，恤民时务，秋冬集课，上计于所属郡国”。作为地方基层组织长官的县令（长），职责相当繁琐且重要。“显善劝义”，是指办理地方文化教育诸事；“禁奸罚恶”、“平贼”，是指维持地方治安的权力；“理讼”者，指县令（长）掌握地方司法的权力；“恤民时务”，是指可办理一切民政事务；“秋冬集课”，是指考核监督县吏的权力；“上计于所属郡国”，则是定时向郡守汇报全县情况，以此作为郡守赏罚之依据。

汉代县令不仅具有上述诸种行政、司法、民政等权力，而且还有相对的独立性，此权为后世所少见。顾炎武《日知录》云：“汉时令长，虽于太守称属，然往往能自行其意，不为太守所夺。……此等事在今日，即同列所难堪，而昔人以行之上官。汉时长吏之能自树立，可见于此矣。”

县令（长）佐属官吏有县丞和县尉，县丞每县一人，主办文书，并主管粮仓和监狱，县尉每县一至二人，负责缉捕盗贼，维持治安。县丞、尉和县令（长）一样，均由中央任命，官秩二百石至四百石。县官署下分设各曹，如有经营民政的户曹、田曹、水曹，以及主管军务的兵曹、库啬夫等，各曹置掾史、书佐，为百石以下的“少吏”。

县以下，沿秦制，划分为乡。乡置三老，有秩、啬夫、游徼。与乡并行的亭，置亭长。

三老是掌管教化的乡吏。西汉统治者重视三老制度，刘邦称汉王时，曾规定：“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。”又规定：“择乡三老一人为县三老，与县令、丞、尉以事相教。”文帝十二年（前168年）下诏说：“三老，众民之师也”，并派遣官员到各地慰问三老^[15]。汉武帝元狩元年（前122年），也曾派遣官员到各地慰问三老，并赏赐绸帛，县三老每人五匹，乡三老每人三匹^[16]。

对有些教化不善，未尽到责任的三老，朝廷会严加责备。如汉武帝时曾派司马相如晓谕巴蜀，在晓谕的檄文中曾责备当地三老犯有未尽到教诲责任的过错^[17]。又如左冯翊所属的高陵县，有兄弟争讼田产，三老认为这是自己的过错，“自系待罪”^[18]。

有秩和啬夫视乡的规模不同而设置。五千户以上的大乡，由郡派有秩一人；五千户以下的乡，由县派啬夫一人。有秩、啬夫的职责是征收赋税，审理轻微的诉讼案件，是乡的重要官吏，故一般百姓，“但闻啬夫，不知郡县”。

游徼主管乡的治安工作，负责搜捕和审理盗贼。

乡下有里，设里正或里魁，掌百家。里正由具有一定家产的人户充任。里下按什、伍编户。“什主十家，伍主五家，以相检察。民有善事恶事，以告监官”^[19]。

亭是县下与乡并级的负责治安司法或法制宣传的机构。亭有亭长，下有亭父、求盗。亭长经常披甲执盾，佩剑带刀，巡行境内。巡行时，手中拿着二尺长的木板，上书写盗贼犯罪事实，向人们公示，并随身带有绳索，以便随时逮捕盗贼。

西汉统治者重视在乡亭基层工作过的小吏，在地方有治绩者，往往会得到提升。汉哀帝时为丞相的朱博，最初为京兆杜陵县一亭长；著名京兆尹张敞，初为杜陵县一乡有秩；哀帝时做过豫州牧的鲍宣，也曾担任过渤海郡高城县的乡啬夫，正是因为有地方工作的经历，了解民情，到中央任官后他上书提出了振聋发聩的“民有七亡七死”的奏章；宣帝时任丞相的黄霸，早年也曾是淮阳国阳夏县的一位乡游徼。大官出身于小吏，了解基层实际情况，能为民代言，有利于治政。

西汉有些县还设有主管某种专门行业的官署，主要为盐、铁官和工官。

西汉武帝起，规定盐铁由国家经营，即盐铁官营，在沿海一些产盐的县和内地出产井盐、池盐的县，各设盐官；同时在产铁的县设置铁官，由工匠和罪犯冶铁，除了制造兵器以装备军队外，也制造农具。此外，还在一些县设置工官，管理官办工场，为皇室制作各种手工艺品，如蜀郡、广汉郡的漆工、金银工远近闻名，西汉皇室便在蜀郡的成都县和广汉郡的雒县设置工官，监工制造漆器和金银铜器。成都县还以织造锦缎著名，朝廷便在此地设置另一种工官，以监工织造锦缎。齐郡临淄县从春秋以来，就以丝织品、麻织品的织工精美出名。西汉时，在临淄县设置工官，监工生产丝织品，以供应皇室。

侯、邑、道

侯国是列侯的封地，是对功臣勋戚的赏赐。汉初刘邦在分封诸侯国时，为安抚一些居功自傲的功臣，共封一百四十七人为侯。汉初列侯大者封有三四万户，辖数十县，小的仅几县，甚有仅一乡者。他们的政治权力比诸侯王要小得多，大多仅有封地赋税之利。列侯爵位可世袭，然而一旦有罪，即被免侯除爵，沦为平民。

中央王朝对列侯有多种规定和限制，列侯不能过问封地政事，而由中央派到侯国的相处理。侯国相听命于中央，归郡太守管辖。侯在封地内可向其民征收赋税。以每户每年纳税二百钱计算，一千户就是二十万。西汉文帝时长沙马王堆主人轪侯苍利，为食邑六百户的侯。侯设侯府，内设家丞、庶子、行人、洗马、门大夫等官吏。(www.daowen.com)

汉代在打击诸侯王的同时，也常借机剥夺列侯的爵位。汉武帝元鼎五年（前112年）因列侯祭祀时所献黄金重量和成色不足，一下子夺去了一百零六位侯的爵位，并随即把这些侯国改置为县。

邑，是皇太后、皇后和公主们的封地。

秦汉时在少数民族聚居地区的县一级行政单位，设道，“凡县主蛮夷曰道”^[20]。秦代地方行政机构在郡下为县、道并行的制度，西汉时有狄道、羌道、翟道等，道设道长（秦亦称道啬夫）。西汉有道三十二，东汉为十八。道与一般县的区别在于：一是保留了少数民族原有的生活方式，二是在征税方面有所优惠。

经过汉代百余年来的曲折发展，至汉末地方行政体制发生了较大变化。据汉平帝元始二年（2年）统计，中央控制的郡一百零三个，县一千五百八十七个，其中县、邑一千三百一十四、道三十二、侯国二百四十一，共有乡六千六百二十二、亭二万九千六百三十五，人口五千九百五十九万四千九百七十八^[21]。

汉代郡县乡里制度示意

3.州

汉代地方行政体制中变化最大的是州。州从原来的监察区演变成行政区。至东汉末，地方行政级数从原来的郡县二级变成州郡县三级制。

州原本是水中高地的意思，即“水中可居曰州，周绕其旁，以重川”。战国时人们借用大禹治水的传说，将天下划为九州。《禹贡》、《舜典》、《周礼》、《尔雅》等典籍都提出了各自的九州名称及区划，但此时大多仍为地理学上的名词。至汉武帝时，州才具有实体的意义。

汉武帝为加强对地方的监察，元封五年（前106年）在全国设十三个监察区，亦即十三州部，每一州设刺史一人，秩六百石。征和四年（前89年）又在京畿地区的三辅、三河、弘农等七郡置司隶校尉，专门纠督京师地区的官员。十四个监察区的设置，对中央了解地方、加强集权、安定社会都起了积极的作用，“州部刺史奉使典州，督察郡国，吏民安宁”。但这种情况从西汉中后叶起发生了很大的变化，其主要表现是刺史地位日益提高，职能变化，州从地方监察区渐演变成地方行政区。

刺史地位原本不高，但“位卑权重”，能以六百石的身份监临二千石之高官。后因这种“以卑临尊”的地位，与刺史名职不符，轻重不准，位次失序，于是从成帝绥和元年（前8年）改刺史称州牧，秩俸提高到二千石。尽管此后刺史、州牧互称不迭，但在称谓变化的后面反映了刺史职责的变化，以及中央集权与地方割据势力的消长。刺史地位的变化表现在以下几方面。

（1）监察范围扩大，干预行政。按汉法，刺史以“六条问事”对地方官吏进行监察，超出六条范围要受到处罚。西汉后期刺史职权已逾六条。过去刺史仅有监察权，无行政处置权，有事要报奏两府（丞相府、御史府），东汉后刺史有事不奏报中央就可自行处置。此外，刺史还拥有荐举权，可自行辟除僚属。这种权力的侵渔至东汉末尤为明显，东汉中央和地方政治制度特点之一是，尚书专权于中央（“虽置三公，事归台阁”），地方权归刺史、郡守。刺史在行政、司法、人事等方面均掌权力，已从监察官员向行政官员过渡。

（2）有固定治所和拥有庞大僚属。刺史作为监察官，开始没有固定治所，每年八月巡视郡国，岁尽诣京师奏事。东汉初，随着刺史地位提高，光武帝于建武十一年（35年）下令“初断州牧自还奏事”^[22]，规定刺史可自设治所，不再出巡郡国，诣京奏事。有了机构，僚属自然增多，刺史以前仅有几员随从，东汉后刺史幕僚有别驾、治中、主簿、功曹书佐、簿曹、兵曹、部郡国从事史、文学从事、劝农从事等，形成庞大的机构。

（3）掌握兵权。刺史地位提高更重要地表现在掌军权。作为监察官，刺史不允许掌兵权。但东汉后，为了镇压农民起义和少数民族反抗，刺史被赋予领兵之权。他们在军事行动中不断扩大自己的权力，遂成为地方之割据势力，形成“内亲民事，外领兵马”的局面。东汉末形成的军阀割据势力，其基本力量实为地方之刺史、郡守，它加速了东汉的灭亡，“焉牧益土，造帝服于岷、峨；袁绍取冀，下制书于燕、朔；刘表荆南，郊天祀地；魏祖据兖，遂构皇业：汉之殄灭，祸源于此！”^[23]

两汉十三州^[24]及治所今地对照

4.少数民族地区的机构与管理

（1）秦王朝的治边机构

在秦王朝辽阔的疆域内除了居住着华夏族外，还生活着众多的少数民族。在东北边疆，有夫余、沃沮、貊、挹娄、乌桓、鲜卑、高句丽等族；在广大的漠北地区，有匈奴族；在西北边疆，有羌、氐等族以及西域各城郭政权；在南部边疆，有百越、夷等族。在上述众多的少数民族中，北逐匈奴，南抚夷越，在秦王朝与边疆少数民族关系中占有突出地位。

秦王朝重视对少数民族的管理和治理。在中央机构中除属九卿之一的典客外，还有典属国。典客“掌诸归义蛮夷，有丞”，典属国“掌蛮夷降者”，都是掌管少数民族事务的机构。

秦朝治理边疆民族地区的机构是郡和道。秦在用兵五岭后，在南方夷越的地方设立四郡，即：南海郡，治番禺（今广州市）；桂林郡，治广郡（今广西凌乐县东）；象郡，治临尘（今广西祟左县）；闽中郡，治东治（今福州市）。秦立国后仍置未废。

秦朝还注意经营西南夷，那里居住着邛、笮、僰、滇、夜郎等民族，在今四川、云南境内。秦统一中原后，派常在原僰道（今四川宜宾）基础上，过石门（今云南盐津豆沙关），经朱提（今云南昭通）达味县（今云南曲靖），并转达滇池（今云南晋宁），修造了一条“五尺道”。五尺道的修建，沟通了秦王朝与西南边疆地区的联系。秦在那里“尝通为郡县”，“置吏”管理。

秦更大规模的军事行动是北逐匈奴。秦始皇派大将军蒙恬率三十万大军，攻占了河南（今内蒙古河套南伊克昭盟一带），并乘胜渡过黄河，据守阴山（今内蒙古临河县西北狼山）、北假（今河套以北、大青山以南地区）。秦在匈奴旧地设置九原郡，治九原（今内蒙古包头市西北），以及四十四县；同时在原燕国设郡的基础上，设三郡：辽东郡，治襄平（今辽宁省辽中）；辽西郡，治阳乐（今辽宁省锦州西北）；北平郡，治无终（今天津市蓟县）。

秦还在边疆少数民族地区，保留了首领王、长称号，或称“臣邦君长”，或称“臣邦君公”，通过他们加强对边疆少数民族的统治。

（2）汉代的民族治边机构

汉代是我国多民族统一国家进一步形成和发展时期，一方面，随着汉朝的建立，我国主体民族华夏族逐渐被称为汉族，这反映了民族共同体新的发展；另一方，边疆地区各民族与中原王朝的联系更为密切。

在中央建制方面，汉在秦基础上，设有专门管理少数民族事务的机构，并有所扩大。中央政府机构中，沿秦制，初置典客，景帝时改称大行令，武帝时改称大鸿胪，王莽时称典乐，东汉复称大鸿胪，属吏有行人、译官、别火三令丞，以及郡邸长丞。大鸿胪“掌诸侯及四方归义蛮夷”，“及四方夷狄封者”^[25]。西汉中期前，还设有典属国，“别主西方夷狄朝贡侍子”，“掌蛮夷降者”，成帝河平元年（前28年）六月，典属国合并大鸿胪^[26]。汉武帝后，中朝权力扩大，尚书地位提高，尚书置六曹，其中客曹尚书主“外国夷狄事”，主要掌羌、胡之事。

汉朝治理边疆民族事务的地方机构，有以下几种形式：一为郡、道，二为属国、校尉、中郎将，三为都护府。

郡、道。汉武帝为解除匈奴对北方的威胁，多次派霍去病、卫青出击匈奴的同时，又派遣郎官张骞远使西域，意在联合被匈奴压迫西迁的大月氏，共同夹击匈奴。武帝元朔二年（前127年）卫青统兵出击陇西，夺取河南地，置朔方、五原两郡。元狩二年（前121年）汉将霍去病两次出击陇西后，在河西地区先后设立武威、酒泉、张掖、敦煌四郡。

南方是越族聚居之地，武帝在武力征伐的基础上，广置郡县，先后分设儋耳、珠崖、苍梧、郁林、合浦、交趾、九真、南海、日南等九郡。在今云贵、四川地区，经武帝长期经营，在这里分设了犍为、牂牁、越、汶山、沈黎、益州六郡。东汉明帝时又置永昌郡。

汉武帝时还对立国于朝鲜半岛北部的卫氏王朝连年用兵，终于灭其国，在其故地设置真番、乐浪、临屯、玄菟四郡。

汉武帝在上述新征服区内，设官置守，实施了中央王朝对这些地区的有效管理。但由于汉王朝采取一定的民族歧视的政策，加之交通不便，朝廷在管理方面，常有力不从心之感，因此当地部族的反抗时有发生。汉昭帝时对辽东四郡做了调整。到了东汉，罢撤郡县，改由当地土著豪强为官的统治政策，给予当地一定程度的自治或半自治的权力。

属国、校尉和中郎将。这些都是汉朝为掌管少数民族事务而设置的官职，因地区不同有不同名称。汉武帝元狩三年（前120年）为处置匈奴降者，于安定、天水、上郡、西河、五原等郡置五属国，由属国都尉统领，下有丞、侯、千人，属官有九译令。汉宣帝神爵二年（前60年）为安处降羌，设金城属国都尉，“羌虏降服，斩其首恶大豪杨玉、酋非首，置金城属国以处降羌”^[27]。属国均由都尉统领，秩中二千石，地位与郡守相当，都尉之下，设诸曹掾史，办理具体事务。

汉朝在今甘肃、青海境内黄河及其支流湟水一带的羌族居住的地区设护羌校尉进行管理。西汉政府在那里封各部首领为王、侯、君等。于是“四夷宾服，边塞无事”。此外，汉朝又在北方乌桓（亦称乌丸）族居住的地区，设护乌桓校尉。

西汉中叶后，匈奴族内部发生纷争。宣帝甘露二年（前52年）匈奴首领呼韩邪单于到达五原塞，表示愿意归汉。汉宣帝派遣车骑都尉韩昌往迎。呼韩邪单于在西汉政府帮助下，不久统一匈奴各部。汉元帝后为加强与匈奴族的沟通，派中郎将官员前往匈奴传达诏令，解决各方面事务。后西汉政府又先后派王舜、夏侯藩、丁野林、韩隆、王骏等人以中郎将身份出使匈奴。由于西汉政府经常派遣中郎将出使匈奴处理各种有关事务，到东汉时，使匈奴中郎将就成为政府管理匈奴事务的官员。

西域都护府。这是汉朝治理西域的最高军政机构，是汉朝加强对西域统治而采取的重要措施。

西域指今新疆天山以南，昆仑山以北，葱岭以西，东接甘肃省的广大地区。据《汉书·西域传》载“西域以孝武时始通，本三十六国，其后稍分至五十余”。在这些众多的城郭政权中，有从事畜牧业的乌孙、鄯善等国，有以农耕为主的于阗、疏勒、龟兹、大宛、焉耆等国，还有以畜牧业为主也从事农耕的车师前、车师后等国。他们有的属于氐羌族系统，有的属于阿拉伯系统，也有的是介于氐羌和匈奴之间的民族^[28]。西汉初年，西域的大部分地区在匈奴控制之下，匈奴在那里置僮仆都尉进行管治。西域诸国虽属匈奴，但“不相亲附，匈奴能得其马畜旃罽，而不能统率与之进退。”^[29]

汉武帝在抗击匈奴和通西域的过程中，加强了与西域诸国的接触和了解。霍去病征服河西走廊后，于元狩二年（前121年）设置张掖、酒泉、武威、敦煌四郡。太初三年（前102年）大将军李广利降服大宛，“西域震惧，多遣使来贡献，汉使西域者益得职。于是自敦煌西至盐泽（今新疆罗布泊）往往起亭，而轮台、渠犂皆有田卒数百人，置使者校尉领护，以给使外者”^[30]。在轮台（今新疆轮台）、渠犂、尉犂（今新疆库尔勒）设置使者校尉，这是西汉政府在西域设立行政建置的开端。接着，汉昭帝元风四年（前77年）西域鄯善王尉屠耆归汉后，又在其地设伊循都尉。汉宣帝地节二年（前68年）又在西域设“护鄯善以西使者”。这些机构的设置表明汉王朝与西域诸国关系的日益加强，并为西域都护府的设立创造了条件。

汉宣帝神爵二年（前60年），西汉政府设西域都护府，管辖西域军政事务。早在地节二年（前68年），汉政府设西域都护一职，为加官（即把“都护”一职加到别的官职上面，非正式官职），以骑都尉、谏大夫使护三十六国。神爵二年（前60年），使护鄯善以西使者郑吉攻破匈奴控制的车师城，又招降匈奴日逐王，威震西域。此后，郑吉并护车师以西北道，“西域都护”正式成为官名。西域都护秩二千石，掌护西域三十六国，地位与郡守同，为西域地区最高军政长官，属官有副校尉一人，丞一人，司马、侯、千人各二人。汉中央王朝与西域都护府是监领关系，中央尊重当地民族风俗，地方基层官员一般委派当地民族部落领袖担任，在征税方面实行优惠政策。西域都护府的设置表明，今巴尔喀什湖以东以西广大地区，已成为西汉王朝疆域的一部分，并对其进行了有效的行政统治。

西汉末，西域为北匈奴所控制，废西域都护。东汉明帝永平十七年（74年）复置，统西域五十余国。此后西域都护时置时废，或仅置护西域副校尉、西域长史、行都护事等吏。但西域都护再也不是加官，而是作为朝廷正式命官，成为西域地区的地方行政长官。