一、郡县制的确立

秦始皇二十六年（前221年）统一六国，接着秦王朝北征匈奴，南戍五岭，其疆域“东至海暨朝鲜，西至临洮、羌中，南至北向户，北据河为塞，并阴山至辽东”^[1]，初步奠定了我国古代辽阔的疆域。秦建国初，在地方行政体制上，有一场争议。丞相王绾建议，在沿袭战国推行郡县制的同时，在一些边陲之地，如六国时的燕、齐、楚等地，“不如置王，毋以填之。请立诸子唯上幸许”，“群臣皆以为便”。唯廷尉李斯起来反对，他力排众议，申诉西周以来实行分封制带来的弊病，力主推行郡县制。秦始皇最后采纳了李斯的主张，在全国推行郡县制，建立了“海内为郡县，法令由一统”^[2]的政治体制。

罢分封置郡县，是建立中央集权制的重要标志。郡县早在春秋战国之时即已相继设置，但多设立在边陲之地，还远不是整个国家的地方行政制度。统一后的秦国全面推行郡县制，是国家地方行政体制上的重要变革。

秦实施以郡县为基础的行政区划，“分天下为三十六郡”。谭其骧先生主编的《中国历史地图集》（第二册）考证秦郡为四十六，即关中五郡（除内史领京畿地区外）——上郡、北地、云中、九原、陇西；山东北部十五郡——河东、太原、上党、河内、邯郸、巨鹿、恒山、广阳、雁门、代郡、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东；山东南部十三郡——三川、颍川、南阳、陈郡、砀郡、东郡、济北、临淄、胶东、琅邪、薛郡、泗水、东海；淮汉以南十三郡——汉中、巴郡、蜀郡、黔中、南郡、长沙、衡山、九江、会稽、闽中、南海、桂林、象郡。

秦郡的设立，是按山川、自然地理条件，从军事、政治和经济因素综合考虑的结果。边区的郡，多考虑其军事因素；内地的郡，则大多集中在政治、经济较发达的地区。此外，还考虑到了边陲少数民族地区治边机构的设置。

秦郡置“守、尉、监”三长官。“守”、“尉”是秦的旧制，“监”属新置。郡设太守（亦称郡守），由中央任命，掌一郡政治、经济、军事和司法等事务，为郡最高行政长官，秩二千石；郡尉“掌佐守，典武职甲卒”，主军事；郡监掌郡之监察，直属中央御史大夫，起地方监察作用。郡守、尉、监职掌与中央三公一致，分工明确，是一种新的地方行政体制。(www.daowen.com)

郡府机构主要部门有：门下主簿，下设主记室掾史，掌秘书工作；户曹掾史、田曹掾史，掌民政；仓曹掾史、金曹掾史，掌财政；兵曹掾史、尉曹掾史，主兵政；决曹掾史、贼曹掾史，掌司法治安。

郡下设县。秦县确切数已不可考。县置令、长，掌治其县。《汉书·百官公卿表》载，秦制“万户以上为令，不及万户为长”。其职责，《续百官志》注云：“令长皆掌治其民，显善劝义，禁奸罚恶，理讼平贼，恤民时务，秋冬集课，上计于所属郡。”县令的秩，六百石至千石；县长秩三百石至五百石。县令（长）主管县内政务，均由中央任命。其属吏有县丞、县尉，是协助县令（长）掌管县内政务、司法和征召、训练军队，以及负责年终考核的官吏。丞、尉地位相等，其秩二百石至四百石。县令（长）下分设主簿、主记室掾史、录事掾史、田啬夫、门下贼曹等部门，分掌行政、司法、刑狱、农事等。秦在边疆地区设“道”，与县并级。

县以下设乡、亭、里、什、伍等基层政权和基层社会组织。乡设三老、有秩、啬夫、游徼，分掌地方教化、民政、诉讼、治安以及征收赋税等事。按《汉书·百官公卿表》“大率十里一亭，亭有长，十亭一乡”，乡下设亭，每乡辖十亭。但据一些学者考证，秦汉时亭不是乡之下的一级行政机构，而是与乡并级，听命于县尉，以维持地方治安，逐捕盗贼并兼有传烽报警、邮驿、经济管理等多种职能的地方基层组织^[3]。乡下有里，设里正，掌管百家。里下百家按什伍组织编制户籍，是地方最基层的行政管理单位。

秦建国后，中央创建了以皇帝为核心的三公九卿制，在地方上推行乡里组织为基础的郡县制，这种从中央到地方的严密行政体制，对后世影响极大。“天下之治，始于里胥，终于天子”，专制集权的中央行政体制与严密的地方基层组织，似垂直的两端，维系着整个古代社会。