三、行政、司法、监察的关系不断调整

纵观我国古代社会行政与监察的关系，是由两者混淆到分离，并逐步独立的过程，同时也是行政监察加强的过程。汉制，丞相为全国最高行政长官，御史大夫为全国最高监察官员，但还身兼行政、秘书等职，尚未从行政中分离。但同时应看到，汉代御史大夫已对行政有所监察，即对丞相的监察权。汉行政法令的颁布，是“制诏丞相，御史两府”。御史大夫常从法律的角度对丞相在行政实施中进行监察。汉“御史大夫位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临”。汉监察制度的不足之处是还没有建立起对行政有效的监察组织体制。而唐监察御史有权对尚书六部实行监察，即“分察尚书六司，纠其过失”，由六个监察御史分别监察六部，号称“六察官”。明正式建六科给事中，掌行政监察，每科设都给事中一人，分别监察六部官员。六科给事中的设置是行政与监察关系完善的标志，六科给事中既有对行政官吏行为的监察（吸取了汉御史大夫之优点），对政策得失的监察（吸取唐谏官之精神），又有对政策执行情况的监察（这是明代之创新），使行政监察臻于完善。

监察与司法的日益结合，也把我国古代监察体制推向了一个高度。秦御史有权“掌讨奸猾，治大狱”。汉御史中丞也可参与“杂治”，即凡遇重大案件，皇帝直接委派丞相长史、御史中丞，会同廷尉及二千石官吏进行会审。唐“三司推事”，则是明“三法司”之肇始。明“三法司”，刑部掌司法行政，大理寺负责对案件的审批纠错，都察院则以“风宪衙门”的身份对这些工作进行监察。如遇特大案件，则由三法司会同吏、户、礼、兵、工各部尚书及通政使共同审理，称之为“九卿会审”。在我国古代，随着监察机构的逐渐独立，监察官员直接受命于皇帝，监察权实际成为皇权的一种延伸。于是皇帝以不断扩大监察机构的司法审判参与权来加强对各级行政官吏的监督，防止臣下擅权，维护其绝对权威。

历代朝廷皆重视对地方的监察。加强对地方官吏的监督，旨在推动国家政令的实施，在广泛的范围内整饬吏治，这是维护国家统一和中央集权的重要保证。秦建郡县制后，以监御史对地方进行监察。监御史为临时派出的监察官员，但同时又兼行政，除纠察官员，还有权干预地方建设、官吏的选任等。汉沿秦制，设监御史或丞相史为地方监官，其职与秦大致相同。这种监察与行政混一的体制，与中央监察体制相适应，是地方监察制度草创的特征。西汉十三州刺史和司隶校尉的设置，是我国古代地方监察体制趋于完备的标志。刺史每年秋分巡视州内，监察地方官吏和强宗豪右。刺史隶御史中丞，秩六百石，但可监二千石（郡守）大官，与地方官员无上下隶属关系，行权独立。司隶校尉形式上与刺史相仿，但因负有监察京师官吏的职责，故具有中央和地方监官的双重性质。东汉后，地方势力膨胀，刺史干预军事和行政，州性质发生变化，由地方监察区演变成地方行政区。唐地方监察体制是监察御史和十道巡按御史。他们之间的职责分工在于：监察御史分巡地方，巡按御史则分区监察；监察御史出巡州县，主要是推鞠狱讼，一般带有君主的敕命，或地方发生了重大案件，带有临时委派特使的性质；而巡按御史是一种经常性的地方巡回监察制度，“以六条巡察地方，黜陟官吏”。与汉的州一样，中唐以后十道按察使改为采访处置使或观察处置使后，其原先代表中央对地方州县官吏进行监察的职权开始丧失，演变成为地方行政机构的官员。明地方行政基本结构是以都御史统率各道监察御史。明十三道监察御史不仅监察地方，而且也监察在京各衙门。道监察御史的设置取代了唐以来的三院制，表明地方监察职能的加强。除此以外，省内的按察使虽品级低于布政使，但可以监察省内主要行政官员。这也是汉刺史以来，监官常以卑临尊、秩卑权重传统做法的继续，目的是为了更好地发挥监察官的作用。道监察御史和地方按察使分别代表中央和地方两个不同的监察权力机构。它们之间在行使职权时，允许“颉颃行事”和“互相纠举”，其用意也是为了达到互相牵制的目的。

【注释】

[1]《韩非子·外储说右下》。

[2]《商君书·禁使》。

[3]《史记》卷八十一《廉颇蔺相如列传》。

[4]《汉书》卷五十九《张汤传》。

[5]《汉书》卷八十三《朱博传》。

[6]《山堂考索（续集）》卷三十六《台谏》。

[7]《山堂考索（续集）》卷三十六《台谏》。

[8]《汉书》卷六十六《陈咸传》。

[9]王鸣盛《十七史商榷》卷十四：“刺史权重矣，而又内隶于御史中丞，使内外相维。”

[10]《初学记》卷十二《职官部》引谢灵运《晋书》云：“汉官，尚书为中台，御史为宪台，谒者为外台，是为三台”，还有符节台、兰台等，大都设在宫中。少府为天子之小府，主管宫中事务，所以东汉时诸台除谒者台属光禄勋外，其余都属少府。

[11]《汉书》卷十九《百官公卿表》。

[12]《汉书》卷十九《百官公卿表》。

[13]《汉书》卷十九《百官公卿表》。

[14]《资治通鉴》卷二十七，宣帝五凤二年。

[15]《通典》卷二十《职官》。

[16]《通典》卷二十《职官》。

[17]《通典》卷二十《职官》。

[18]《汉书》卷八十三《朱博传》。

[19]《汉书》卷十九《百官公卿表》，颜师古注引《汉官典职仪》。

[20]顾炎武《日知录》卷九《部刺史》。

[21]《汉书》卷八十一《匡衡传》。

[22]《后汉书》卷二十五《百官志》。

[23]《后汉书》卷二十五《百官志》。

[24]《汉书》卷八十三《朱博传》。

[25]刘毅《论九品八损疏》。

[26]赵翼《二十二史劄记》卷八。

[27]《隋书》卷二十八《百官下》。

[28]《隋书》卷二十八《百官下》。

[29]《隋书》卷二十八《百官下》。

[30]《资治通鉴》卷一八二《隋纪六》大业九年。

[31]后汉称“宪台”，魏晋称“兰台”，后魏、北齐、隋称“御史台”。唐时名称也多经变化，或称“宪台”，或称“肃政台”。武后时，肃政台又分为左、右两台，称“左台”、“右台”。

[32]《旧唐书》卷四十四《职官志三》。(www.daowen.com)

[33]《唐六典》卷十三《御史台》。

[34]《唐六典》卷十三《御史台》。

[35]《唐六典》卷十三《御史台》。

[36]《通典》卷二四《职官六》。

[37]《新唐书》卷一一六《韦思谦传》。

[38]《唐六典》卷十三《御史台》。

[39]《新唐书》卷四十一《百官三·御史台》。

[40]《唐六典》卷八《门下省·谏议大夫》。

[41]《旧唐书》卷七十五《孙伏加传》。

[42]《新唐书》卷九十《王珪传》。

[43]《通典》卷二十一《门下省·谏议大夫》。

[44]《白居易集》卷四十八《郑覃可给事中制敕》。

[45]《旧唐书》卷四十三《职官二》。

[46]《旧唐书》卷四十三《职官二》。

[47]《旧唐书》卷一一六《白居易传》。

[48]《宋史》卷一六一《职官志》。

[49]《宋史》卷一六一《职官志》。

[50]《续资治通鉴长编》卷三十九，仁宗景祐元年。

[51]《明史》卷七十五《百官志》。

[52]《明史》卷七十五《职官志》。

[53]《英宗实录》卷二六六《景泰七年五月壬辰条》。

[54]《万历会典》卷二一〇《出巡事宜》。

[55]《万历会典》卷二一〇《奏请点差》。

[56]《明史》卷一八八《陆崑传》。

[57]张萱《西园闻见录》卷九十三《台省》。

[58]《清史稿》卷一一五《职官》。

[59]《清德宗实录》卷五七八。

[60]《大明会典》卷二一三《六科》。

[61]《明会要》卷四十《职官十二》。

[62]《明史》卷九十五《刑法志》。

[63]《明通鉴》卷三十三，宪宗成化十二年。

[64]《明史》卷九十三《刑法志》。

[65]《明史》卷九十三《刑法志》。

[66]《明史》卷七十五《职官志》。

[67]《旧唐书》卷四十四《职官志》。