三、按察使、巡抚和总督

1.按察使

明初，在官制改革中随着地方行中书省的撤销，在各道设提刑按察使，正三品，副使，正四品，佥事，正五品。《明史·职官志四》载按察使的职责为“掌一省刑名按劾之事。纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治”。副使、佥事“分道巡察，其兵备、提学、抚民、巡海、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军，各专事置，并分员巡备京畿”。

提刑按察使为明代省级监察机关，又称为“臬台”或“臬司”，在明初被称为“外台”，地位重要。朱元璋曾对还朝的各道按察使说：“朕以天下之大，民之奸宄者多，牧民之官不能悉知其贤否，故设风宪官为朕耳目，激浊扬清，绳愆纠谬，此其职也。”^[61]因此，其时地方上一应纠举官邪、刑名、诉讼皆为按察司掌理，而在司法与监察两种职权中，则偏重于监察。在一般情况下，按察使均得以独立地行使职权，但遇重大事件，要与都指挥使、布政使“二司会议，告抚（巡抚）、按（巡按），以听于部院”。

按察使与十三道监察御史的关系，按《大明会典》规定：“国初，监察御史及按察司分巡官，巡历所属各府州县，颉颃行事，洪武中详定职掌。正统间又推广申明，著为宪纲及宪体，相见礼仪，事例甚备。迨后按察司官听御史举劾，而御史专行出巡之事。”这里的“颉颃行事”，表明按察使和御史的监察权是平行的，而且还有互相纠举的含义。所谓相见礼仪，是指按察使与御史相见时的礼仪也是均等的。但在权属上，巡按御史是直接代表中央来监察地方的，具有钦差大臣的性质。显然，作为固定的地方监察官员的按察使要受到中央派来的巡按的制约。也就是说，巡按的权限要大于按察使。

明中叶以后，由于巡按和巡抚地位的提高，权力的扩张，按察使的职权日益缩小，地位每况愈下，只能起到配合和协助巡按工作的作用。清在地方上仍设按察使，正三品，权位次于布政使。其职权如《清史稿·职官三》载，“按察使掌振扬风纪，澄清吏治。所至录囚徒，勘辞状，大者会藩司仪，以听于部、院。兼领阖省驿传。三年大比充监试官，大计充考察官，秋审充主稿官”，除整饬风纪，掌刑各案件以外，还兼按劾官吏和乡试的监察职责。此外，还设有各行业的专行御史，如巡盐御史、巡漕御史、巡视京、通各仓御史、巡视江南上下两江御史等，是专业部门的监察长官。

2.总督与巡抚

总督和巡抚初为明代都察院派往地方的监察官员，明中叶后逐渐由监察官向地方军政长官演变，是明清时期的重要监察制度之一。(www.daowen.com)

明初，朱元璋在废中书省后改置承宣布政使司，掌管民政、财政，提刑按察使司，掌管司法、刑狱，都指挥使司，管卫所军事，并称“三司”，相互制约，不相统属。置三司的目的，在于加强中央对地方的控制，但三司分立制自身也存在着缺陷。在一省之中，由于缺乏集中统一的领导，地方上的许多政事，特别是一些紧急要务，往往因有关方面的互相推诿或力不从心而不能及时妥善处理，这成为废中书省后，明朝政治体制上愈来愈突出的问题。总督、巡抚制度，正是为了弥补地方政制上的这一缺陷而产生的。

《明史·列传第四十七》对督抚制的产生评论说：“明初以十五布政司分治天下，诸边要害则遣侯伯勋臣镇扼之。永乐之季，敕蹇义等二十六人巡行天下，安抚军民，事竣还朝，不为经制。宣德初，始命熊概巡抚苏、松、两浙。越数年，而江西、河南诸省以次专设巡抚官……盖以地大物众，法令滋章，三司谨奉教条，修其常职，而兴利除弊，均赋税，击贪浊，安善良，惟巡抚得以便宜从事。熊概以下诸人，强干者立声威，恺悌者流惠爱，政绩均有可纪。于谦、周忱巡抚最为有名，而勋业尤盛。”

起初，巡抚是“安抚军民，事竣还朝”的临时派出机构。“巡”，即代表中央和皇帝“分巡天下”；“抚”，即代表中央和皇帝“安抚”、“宣抚”地方。他们是受遣派出的非正式官员。大凡地方上发生大灾重事，中央便派出尚书、侍郎、寺卿到该处统一指挥，以补地方三司三权分立，事权不一，运转不灵的不足。洪武二十四年（1391年）遣太子巡抚陕西，永乐十八年（1420年）命右都御史王彰巡抚河南，十九年遣尚书蹇义等二十六人巡行天下，都具有这种性质。至宣德时，在关中、江南等处专门设置巡抚，巡抚一职才正式成为制度。本来，尚书、侍郎、寺卿巡抚地方或出为镇守，均由朝廷派遣，非由都察院派出，宣德以后规定，凡巡抚官员皆授予都御史（或副都、佥都御史）衔，遂成为定制。

总督是在巡抚制度普遍推行的基础上形成的又一种制度。总督因事特遣，偏重军务，其辖区较巡抚广，一般都在一省之上。至明末多事之秋，地方动乱及边疆地区少数民族问题迭起，往往跨省连郡，故派出的总督有管辖数省的权力；其官阶品秩亦较巡抚高，一般带有尚书、都御史衔，故其权力也较巡抚大。各地巡抚大多受总督节制，有些地区则由总督直接兼任巡抚。

终明一代，总督和巡抚以中央最高监察官员身份巡视地方，其权力比一般巡按御史要大。在处理地方问题时，总督和巡抚可以不报告皇帝自行决定处理。正是由于他们的权力膨胀，至清代，总督、巡抚从地方监察官逐渐演变成地方军政长官，这一变化轨迹与两汉时刺史权力的演变有相似之处。

清代的总督、巡抚皆兼宪衔。按清朝的规定，总督例兼都察院右都御史衔，巡抚例兼都察院右副都御史衔。总督是代表中央管一省、二省甚至三省的行政长官，有“综治军民、统辖文武、考核官吏、修饬封疆”之权。正由于总督还兼宪衔，故仍有监察地方文武官员和学政之职责。总督品秩正二品，加都御史衔者为从一品。另有因专门事务而设的总督，如驻淮安的漕运总督，管辖山东、河南、江苏、安徽、江西、浙江、湖南和湖北的八省漕政，这是另一种性质的总督职。巡抚为行省最高行政长官，其职与总督大体相同，兼都御史右副都御史衔，亦兼有监察之职，品秩为从二品，加右副都御史后为正二品。至清中叶，总督、巡抚完成了从监察官转向地方军政长官的演变。