一、都察院

中国古代社会至明代已进入中晚期，随着君主专制集权制的强化，行政监察体制已臻于完善、严密。唐宋以来的御史台及谏官体制，被以都察院、科道制及特务监督的厂卫制为主要内容的监察制度所代替。

明初沿用元制，中央设中书省、都督府、御史台三大机构，分掌全国行政、军事与监察。朱元璋重视监察机关在吏治中的作用，对台院寄望甚高：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察。朝廷纪纲尽系于此。而台、察之任尤为清要。卿当正己以率下，忠勤以事上，毋委靡因循以纵奸，毋假公济私以害物。”^[51]意谓台院监察官员要为人表率，守法护法，下察百官，上忠事君。御史台设左、右御史大夫（从一品），御史中丞（正二品），侍御史（从二品），治书侍御史（正三品），殿中侍御史（正五品），察院监察御史（正七品）。洪武九年（1376年），罢侍御史、治书侍御史及殿中侍御史，其职掌合并于监察御史，实现台察合一。洪武十三年（1380年）中书左丞相胡惟庸以“专擅谋叛”被杀，朱元璋遂借机对政治体制作了较大调整，在废左右丞相的同时，罢设御史大夫，专设左、右中丞（正二品），左、右侍御史（正四品）。不久，罢御史台，更置都察院（又名风宪衙门）。“都”者，总也，“都察”即总领监察御史的意思。都察院是专门负责维持国家机关以及官吏纲纪的监察机关，在行政建制上，把原来属于御史台的监察御史归入都察院。都察院是为适应君主专制政体需要而改置的，无论在组织上、职权上，都较前代监察机关有重大变化。都察院作为明代中央最高监察机关，从洪武十五年（1382年）设立，至宣德七年（1435年），前后经过了多次调整。都察院的官吏大致可分为三大类。第一类为左、右都御史，正二品，副职为左、右副都御史，正三品，及左、右佥都御史，正四品。这类官吏是都察院的高级官员，即主管官员，一般在本院中任事，谓之坐院官。第二类为经历、都事、司务、照磨、司狱，这类官吏是坐院官直属办事机构中的官员，参与院务工作。第三类为监察御史，是察院直接行使监察的专职监察官。他们组织上虽隶属都察院，但有较强的独立性，可以不受都察院的管治而独立行事，有事可直接向上单独进奏。监察御史与都御史同为皇帝耳目官员，比肩事主，可以互相纠绳，互相监察，其监察对象既有中央官员，也有地方“藩服大臣”，是比较特殊的监察官。

都御史主管全国监察事务，职权较为广泛。《明史·职官志》载：“都御史职专纠察百官，辨明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。凡大臣奸邪，小人构党，作威福乱政者，劾。凡百官猥茸贪冒坏官纪者，劾。凡学术不正，上书陈言变乱成宪，希进用者，劾。遇朝觐、考察，同吏部司贤否陟黜。大狱重囚会鞠于外朝，偕刑部、大理寺谳平之。”都御史除了监察有关结党营私、擅权乱政、以权谋私等违法行为外，在思想文化领域也加强了监控，“凡学术不正、上书陈言变乱成宪，劾”，这是中央集权强化的表现，为过去所少见。明都察院拥有司法权，凡鞠重囚大案，必须有刑部、大理寺和都察院共同会审，谓之大三法司会审。若遇特别重大的案件，则由三法司与吏、户、礼、兵、工各部尚书及通政使共同审理，称为“圆市”，即“九卿会审”。可见，明代都御史已有相当的司法权和司法监察权。

为了加强对地方的控制，明代都察院按当时全国十三省行政区划，设十三道监察区（明末增为十五道），负责各道监察的官员为监察御史，正七品。其中浙江、江西、河南、山东各十员，福建、广东、广西、四川、贵州各七员，陕西、湖广、山西八员，云南十一员，共一百一十员。

十三道监察御史的职责分为两方面：在京时主察纠内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾，即监察百官，纠劾一切违纪违制的官员；出巡时则代天子巡狩，监察地方官员，即“所按藩服大臣，府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断”^[52]。监察御史虽是七品小官，但权力较大，他们巡察辖道，考察官吏，成为代天子巡狩的巡按。巡按到地方后不仅可对省级以下的所有地方官进行监察，而且可监察身为布政使和按察使的“藩服大臣”。布政使为一省最高行政长官，从二品，按察使为省最高司法、监察官，正三品。一个七品巡按御史却能对从二品和正三品的封疆大吏进行监察，这也是统治者运用位卑权重的原则，以小制大、以下监上的统治术。如《（明）英宗实录》正统十一年（1446年）四月丁巳条载：“缘近有旨，令巡按御史、布按二司官询察府州县官……其布按二司从御史举劾。”景泰七年（1456年），御史的这种权力再次被肯定：“布政司、按察司悉听巡抚同巡按一体考察，县奏罢黜。”^[53]嘉靖二十一年（1542年），皇帝再次钦准“御史论劾三司方面及有司，五品以上指实参纠，六品以下贪酷显著者即便拿问”^[54]。

十三道监察御史在组织形式上受都察院的节制。监察御史的出任由吏部会同都察院审核；监察御史的出巡由都察院“引御史二员，御前点差一员”^[55]，出巡回京后，须向都察院述职；监察御史的复任、升黜均由都察院通过考察，提出具体方案，呈请皇帝裁决。

但监察御史在发挥其实际职能时却又不受都察院的控制。监察御史在京纠察百官时，有露章面劾和封章奏劾两种方法；在外代天子巡狩，也有大事奏裁和小事立断两种方法。所经办的事情不必经过都察院审批。而且，监察御史与都御史同为天子耳目，比肩事主，可互相纠察，互相纠绳。明正德年间南京御史陆崑曾说：“御史与都御史，例得互相纠绳，行事不宜牵制。”^[56]嘉靖年间的给事中李学也说：“十三道监察御史，出则巡视方岳，入则弹压百僚，虽与都御史相涉，而非其属官，直名某道不系之都察院，事得专达，都御史不得预知也。”^[57]

明朝都御史与监察御史之间这种权力关系的处理方式，是在吸收了汉唐以来许多相关经验的基础上形成的一种统治技巧。它一方面维护了二者之间的隶属关系，使御史的工作能得到检查与督促；另一方面，又考虑到御史所负使命的特殊性，使御史在纠邪举弊中能免受过多的干预和限制，更好地发挥举奸揭恶、整饬吏治的作用。(www.daowen.com)

清入关以后，统治者沿明制，在监察制度方面，建立了都察院，以左都御史、左副都御史为正、副长官，“掌察核百官，参维纲纪。率科道矢言职，率京畿道纠失检奸，并预参朝廷大议。凡重辟，会刑部，大理寺定谳”^[58]，与明代都察院一样可参与刑部、大理寺的司法会审。此外，它还负责纠察祭祀、朝会等不守礼仪之事。

明巡检司缉凶令状

左都御史在清雍正八年（1729年）定为从一品，同六部尚书品秩一样，是历代监察长官品位最高的，作为重臣，可“预参朝廷大议”，是廷议成员之一。

清都察院也按地方省区划分为十五道（后增至二十二道），即京畿（兼管直隶、盛京）、河南、江南（包括江苏、安徽）、浙江、山西、山东、陕西（兼管甘肃、新疆）、湖广（湖南、湖北）、江西、福建、四川、广东、广西、云南、贵州等。各道置掌印监察御史，满、汉各一员。监察御史人数各道不一，京畿、江西、浙江、福建、湖广、河南、山西、陕西八道，满、汉各一员，江南道满、汉各三员，山东道满、汉各二员，四川、广东、云南、贵州五道不置监察御史，只置掌印监察御史。这样，十五道共置掌印监察御史三十员，监察御史二十六员，计满、汉各二十八员，共五十六员。另有笔帖式三十二员，其中京畿、江西各三员，其余各道二员；经承四十九员。十五道总编制为一百三十七员。清初，十五道掌印监察御史满、汉均为三品，顺治十六年（1659年）改为七品。康熙六年（1667年）升为四品，九年（1670年）复为七品。雍正七年（1729年）改为由编、检、郎员授者正五品，由主事、中、行、评、博授者正六品。乾隆十七年（1752年）定为从五品。

十五道监察御史的职掌，《清史稿·职官二》载：“掌弹举官邪，敷陈治道，各覆本省刑名。其祭祀、监礼、侍班纠仪，科道同之。”《皇朝文献通考》卷八十二云：“监察御史掌纠察内外百司之官邪。在内，刷卷，巡视京营，监文武乡会试，稽察部院诸司；在外，巡盐、巡漕、巡仓等，及提督学政。各以其事专纠察。朝会纠仪，祭祀监礼，有大事集阙廷预议焉。”

可见，清十五道监察御史的监察范围又有扩大，除令各道监察御史掌监察本道各衙门，分理本省刑名外，还要协管稽察在京各衙门，其中主管部门都察院也在其纠察范围之内。此外，盐政、漕运、粮仓、学政以及朝会、祭祀的礼仪都在监察范围之内。

光绪年间，省区增加，改定按省分道。先后增设辽沈、甘肃、新疆诸道，又分江南道为江苏、安徽二道，分湖广道为湖北、湖南二道，共二十二道。

清代对都察院极为重视，直至清末，都察院机关都未改变。光绪三十二年（1906年），都察院陈奏“请改都察院为国民议会，以立下议院基础”，但为会议政务处所反对，认为“谏官与议员体制不同，万难混合”，并强调“都察院系独立衙门，亦不可轻议更张”^[59]。