四、东汉监察制度的变化

公元25年，汉宗室刘秀建立东汉后，为巩固新生政权，一方面采取措施恢复和发展西汉后期以来遭受严重破坏的社会经济，另一方面设法加强中央集权，以矫西汉末年之弊，监察制度的加强便是其重要内容之一。

1.监察制度的加强

光武帝刘秀鉴于西汉后期监察制度的衰弱，在称帝建国后不久便采取一系列措施以强化监察。

在监察的组织机构上改御史府为御史台。东汉最高监察长官为御史台之御史中丞，御史中丞下设治书侍御史二人，秩六百石，选举明法律者担任，职责是“凡天下诸谳疑事，掌以法律当其是非”^[22]。属吏有侍御史十五人，秩品六百石，职责为“察举非法，受公卿群吏奏事，有违失举劾之。凡郊庙之祠及大朝会、大封拜，则二人盛威仪，有违失则劾奏”^[23]。此外，御史中丞还督领刺史。东汉御史台隶属少府，而少府是皇帝的私府，御史台实为皇帝所操纵。

御史中丞、司隶校尉地位也有所提高。东汉建武元年（25年），刘秀特诏御史中丞、司隶校尉和总揽政务的尚书令“三大员”号为“三独坐”。“三独坐”不仅是一种特殊荣誉，更是权势的象征，他们在朝会时有专席独坐。而在“三独坐”中，监察官独占其二，可见监察大事在东汉初已获得统治者高度的重视。(www.daowen.com)

2.刺史地位的变化

东汉初仍沿西汉制，全国设十三个监察区，称为部，以刺史为监察长官，秩六百石，职掌与西汉同，仍以“六条”监察地方郡国二千石长吏。西汉哀帝时大司空何武和丞相翟方进奏曰：“今部刺史居牧伯之位，秉一州之统，选第大吏，所荐位高至九卿，所恶立退，任重职大。”^[24]部刺史已有由监察官向行政官转化的趋势，东汉中后期，农民暴动和民族冲突此伏彼起，刺史经常领兵出征，以致一州之政治、军事及财政大权俱为刺史所掌控。而在监察权力方面，刺史原所察对象为二千石长吏，到东汉时已扩大到六百石以上县令，同时也加重了劾奏处分权。西汉时，刺史奏事须经三公审核案验，再呈皇帝裁决。东汉初年，刺史劾奏不再经过三公案验，而直接奏事于皇帝。汉灵武中平五年（188年），刺史改称州牧，成为一州之长，下辖郡县，从原来的监察长官遂变为行使民政、军政的行政长官。州，则从原来的监察区逐步演变成地方行政区。

3.县、乡监察系统的完备

东汉承袭西汉沿置督邮作为县一级的监察官吏。督邮在所部有固定的官舍，并有权对部内属县官员县令、丞、尉进行纠举弹劾。东汉时督邮监察权有所加强，同时又在县一级设廷掾一职，负责对乡一级官员的监察，每县辖乡设若干部。其监察形式类似刺史分部（州）监郡和督邮分部监县，为基层的地方监察官员。督邮、廷掾制的健全表明县、乡地方基层监察体制的进一步完备。

从战国时的御史，到秦汉时的御史大夫，再到西汉末年御史中丞出任御史台主，从监御史到刺史、司隶校尉的设置，都表明汉代是我国古代行政监察制度发展的重要阶段，是我国古代行政监察制度的确立及形成期。它在长达四百余年的实施、运作过程中，对于确保封建国家机器的正常运转，维护国家的统一和巩固，产生了积极的作用。但由于这一时期行政监察体制尚属初创阶段，监察机关尚未完全独立，多受政府行政干扰和掣肘，监察组织的多元体制，机构的重叠，以及监察长官事、权混杂，行政、监察、司法及宫廷服务等混搅一起，这些都妨碍了行政监察职能的正常发挥。