三、监察御史、刺史、司隶校尉

1.监察御史

中央对地方郡县的监察始于秦，秦首创中央派御史监郡的制度。《史记·萧相国世家》载：“秦御史监郡者与从事，常辨之。”《集解》引苏林曰：“秦时无刺史，以御史监郡。”这说明秦已有了对地方的监察。但秦至汉初，对地方的监察仍处于创制阶段，尚未定型。中央对地方的监察或派御史出任，或由丞相遣史分刺郡国，派驻地方的监察官员称监御史，亦称监察御史，或简称监。秦时监御史除掌监察外，还负责开凿水渠，修筑道路，向朝廷荐举人才以及派兵镇压农民起义等。汉初曾一度废监御史，放弃了对地方的监察。汉惠帝三年（前192年）“遣御史监三辅郡”^[15]，开始恢复对部分地区的监察；不久，又在“诸州复置监察御史”^[16]，全面恢复了对地方的监察。但到文帝十三年（前167年）又发生了“御史不举法，下失其职”的情况，乃“遣丞相史出刺，并督监察御史”^[17]。丞相史虽是中央临时派往地方的监察长官，但因其地位甚高，往往取代了监察御史对郡县的监察。这样对地方的监察实际上出现了两个系统：御史府派出的监察御史和丞相府派出的丞相史。这种情况至汉武帝时设刺史后才有了改变。

2.刺史

汉初，中央对地方监察的反复，反映了制度尚不完备。地方监察的薄弱，使地方上的豪强暴吏纵胆进行非法活动，形成了一股威胁中央集权的离心力。汉武帝即位后，着手打击诸侯王国的势力，中央直辖郡县不断扩大，为加强对地方的监察，汉武帝建立了刺史制度。

元封五年（前106年），汉武帝将全国一百零三个郡划分为十三州部，即冀、幽、并、兖、徐、青、扬、荆、豫、益、凉、朔方、交趾。这十三州部是纯粹的监察区，每州置刺史一人，为巡察官性质，每年秋天周行郡国刺举不法，年终回京汇报，刺史位卑权重，虽秩六百石，却可以监察强宗豪右和地方二千石郡守，他们奉皇帝之命，受辖于御史中丞，不受地方势力的干扰，具有独立行使监察的权力。但其监察的对象主要是地方高、中级官员，中下级官吏的违法失职，由郡国行政长官处理，刺史不必过问。如朱博任冀州刺史时，一次出巡“吏民数百人”包围着他要告状。朱博对他们说：你们当中如果有控告县丞、县尉的，我不能受理，因按规定，“刺史不察黄绶”，而县丞、尉的官印绶是黄色的。你们可“各自诣郡”告状，我只能受理官印绶黑色的官员，如郡守、国相等^[18]。

刺史“奉诏条察州”，主要依据“六条问事”。在六条法律条文中，有四条是关于监察郡守国相的。郡太守和国相的官秩为二千石，故条文中以“二千石”来代表他们。监察内容相当广泛。第一条，监察地方豪强的田地房屋是否超过规定，在地方上以强欺弱，以众欺寡。（“强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡”）。第二条，郡国守相有否不遵奉皇帝诏书和法规，背公向私，利用法令法规谋取私利，侵犯百姓，暴敛钱财（“二千石不奉诏书遵承法典，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，暴敛为奸”）。第三条，郡守国相有否不重视对疑难案件的审理，冤杀无辜，刑赏判决凭个人喜怒，烦扰暴虐，危害黎民百姓，为百姓所厌恶；又因山崩地裂等自然灾害编造谎言，造谣惑众（“二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩地裂，祅祥讹言”）。第四条，郡守相国在选拔人才以及委任小吏时，有否偏护亲信，遮蔽贤路，宠信顽民（“二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽”）。第五条，郡守国相的子弟虽然不是官吏，但因特殊地位，很容易依仗其父兄的权势为非作歹，利用主管官员的照顾以谋取私利（“二千石子弟恃怙荣势，请托所监”）。第六条，监察郡守国相是否违背公家利益而比附下属，勾结讨好豪强，接受贿赂，损害国家政策法令（“二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令”）^[19]。

如此范围广泛的监察法律条文的产生，是汉武帝对监察制度的一大贡献。尤应指出的是，六条不仅监察官员、豪强，且把官员的子弟也列在监察对象之中，从中可看出“六条”制定者眼光之敏锐，故顾炎武称之为“千古不变之良法”。同时，汉武帝以六百石的刺史来监察二千石官员，“秩卑”而“权重”，其用意正是“夫职卑而命之尊，官小而权之重，此大小相制，内外相维之意也”，因为“秩卑则其人激昂，权重则能行志”^[20]。(www.daowen.com)

刺史权虽重，但只能“六条问事”，六条之外，概无权插手。如豫州刺史鲍宣因代二千石署吏听讼，被视为越俎代庖而遭免职。但随着时代的变迁，刺史行权多有冲破六条限制的情况，西汉成帝时因憾于刺史“以卑临尊”，诏令刺史进秩至二千石，其机构也日渐庞大，其主要属官有别驾从事史、治中从事史、主簿、功曹、兵曹等，职权迅速延伸。

汉武帝在设刺史加强对郡监察的同时，又在郡一级置督邮，负责对县级官员的监察。具体办法是仿刺史监郡的做法，把各郡按辖县多少分成若干部。每部由郡守指派一名督邮为专职的监察官员，负责对诸县官吏的监察。西汉中期形成的以刺史、督邮为代表的郡县两级监察体制，是地方监察制度日益健全的标志，它有力地加强了中央对地方的控制。

3.司隶校尉

这是西汉时设立在京师地区的监察长官。

汉武帝征和元年（前92年）发生了“巫蛊之祸”。武帝听信谗言以为太子刘据利用巫术暗害自己，便下令征讨太子，太子被迫起兵抗拒。征和四年（前89年），为镇压太子，武帝临时设立了一个督捕之官，称司隶校尉，其初的职责是“捕”巫蛊，督大奸猾。事态复旧平息后，为了维持京畿治安，司隶校尉一职保留下来。到了东汉，司隶校尉发展到负责监察京畿及其附近的要害地区，计有三辅（京兆尹、左冯翊、右扶风）、三河（河东、河南、河内）、弘农等七郡，并领一州（司州）。司隶校尉直接对皇帝负责，监督三公以下百官及七郡政事，位在九卿之上。《汉官仪》云：“司隶校尉纠皇太子、三公以下，及旁州郡国无不统。”因为身临京师重地，后来发展到了凡中央机关及其官员，京师附近诸郡长吏，住京贵戚及进京述职的郡县吏员使者等，都为其监察对象，成为不论尊卑，无所不纠的要官。如汉成帝时，身为三公的丞相匡衡两次被司隶弹劾，其中有司隶王骏弹劾他“背法制，专地盗土以自益”，结果匡衡被免为庶人^[21]。汉代刺史和司隶校尉的建立，对加强地方监察产生了深刻的影响，并为历代所借鉴。

司隶校尉的属官有：都官从事，主察百官犯法者；功曹从事，主州选署与众事；别驾从事，主录众事；簿曹从事，主财谷簿书；兵曹从事，主兵事；郡国从事，主督促文书，察举非法等。