二、秦汉的御史大夫、御史中丞、丞相司直

1.御史大夫

战国时各国虽已有监察活动，但作为政治制度的行政监察制度，则是在秦汉时才形成的。

秦始皇结束六国纷争，建立起以三公九卿制为中心的中央行政管理体系，其中央监察长官为御史大夫，不只是在“御史”后面加上“大夫”两字，而是使监察制度达到了一个新的阶段。

《汉书·百官公卿表》载：“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相，有两丞，秩千石，一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五，受公卿奏事，举劾按章。”这段文字反映了以御史大夫为首的御史府有三方面职责：其一，御史大夫是位次丞相的副丞相；其二，御史中丞是在“殿中兰台，掌图籍秘书”的行政秘书；其三，刺史、侍御史是“受公卿奏事，举劾按章”的行政监察长官。因此它是集行政、秘书、监察为一身的官员。

御史大夫从行政上说是仅次于丞相的副丞相，这种行政上的关系，在秦代就确定了。如秦始皇二十六年（前221年），秦初并天下，令丞相、御史上帝号，“丞相、御史大夫劫，廷尉斯等”共同“昧死上尊号”，反映了丞相在前，御史大夫在后的次序。但两者关系却又很微妙。“副丞相”不能一般地理解为“协助丞相处理政务”的官员。“副”之本意，也有剖裂、剖分之意，因此御史大夫之设，本非仅“协助”丞相而置，也有削弱、分割丞相权力之意。汉代行政法令的公布，是“制诏丞相、御史两府”，它有两层意思：其一，皇帝的诏令下达两府时，官府文书次序必丞相在前，御史在后；其二，皇帝诏书的转发程序却是，皇帝下御史大夫，御史大夫下丞相，丞相下中二千石，二千石下太守、诸侯相。丞相的职责是行政的贯彻和执行，御史大夫的职责是“典正法度”，即从法律角度监察丞相的行政贯彻和执行情况。皇帝的诏书由御史大夫下丞相的这种逆向行政转发程序是汉代的特有现象，其原因要从御史大夫的地位上去找寻。

御史大夫是国家最高行政监察长官，为外朝官，但却在司马门内办公，具有宫官性质。卫宏《汉旧仪》曰“御史寺在宫中”，又曰“御史大夫寺在司马门内”。汉初，御史大夫周昌曾入宫奏事，正遇刘邦在宫内搂拥宠妃戚夫人的尴尬局面，即是明证。《汉书·周昌传》载：“昌尝燕入奏事，高帝方拥戚姬，昌还走。高帝逐得，骑昌项上，问曰：‘我何如主也！’昌仰曰：‘陛下即桀纣之主也。’于是上笑之，然尤惮昌。”

御史大夫的这种特有地位，是由战国时御史在国君身旁记掌文书受到宠信演变而来。因此他虽为副丞相，但因接近皇帝而地位重要。而“百官之长”的丞相，位高权重，皇帝不便随时使唤，御史大夫就成为他既可随时使唤，又可制约丞相的一种力量。故秦汉时御史大夫不仅主管图籍秘书，监察弹劾百官，而且掌讨奸猾，治大狱，考课百官，甚至奉命督兵出征。皇帝对御史大夫的信任程度往往超过丞相。汉武帝时，“汤（时张汤为御史大夫）每朝奏事，语国家用。日旰，天子忘食，丞相取充位，天下事皆决汤”^[4]。御史大夫的职责与地位，汉人朱博讲得甚为透彻：“御史大夫，位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临，历载二百年，天下安宁。”^[5]御史大夫虽位低于丞相，但其职责与丞相“以职相参”，“上下相监临”。应当说，对丞相的监督和牵制才是御史大夫的首要职责。

然而，御史大夫对丞相的监察，也要极为谨慎，按汉制，丞相有缺，御史大夫替补，《历代职官表》云：“凡丞相有阙，则御史大夫以次序迁。”事实也是如此，据统计，汉代的四十九位丞相中，有二十三位是由御史大夫替补的。因此御史大夫竭力施展监察职权，纠察丞相的违失，而丞相则要尽力保持奉公守法，免遭御史大夫乘隙弹劾。它们两者之间的关系，《通典·职官》说得颇为清楚：“凡为御史大夫而丞相次也，其心冀幸丞相物故，或乃阴私相毁害代之。”可是，丞相与御史大夫的地位又相差甚远。丞相秩万石，金印紫绶；御史大夫中二千石，银印青绶。因此御史大夫在没有掌握丞相确凿违法证据前，也不敢轻举妄动。这种既可监察，又不敢轻易得罪丞相的微妙关系，确是中国古代官僚政治上一精心安排。而这种御史大夫对丞相的制约监督作用，正是采取了商鞅的“利异而害不同者”相监约制衡的权术。御史大夫与丞相两者并行不悖，又互相牵制，造成御史大夫对丞相监而不察、临而不威的局面。国家设置监察官员，但又无事可做，这才是设置监察官员的目的，汉代“历载二百年，天下安宁”的原因之一，恐怕也与这一制度有关。

2.御史中丞

御史大夫下有两丞：御史丞和御史中丞。御史丞负责御史府日常行政，不掌监察；御史中丞，亦称御史中执法，是府内重要的监察官员。两丞之下是御史府的一般官员，通称御史或侍御史。

御史中丞是御史大夫主要属丞，其禄秩虽千石，但地位特殊，由于它分管皇帝直接交办的监察工作，所以也设在宫中。又因御史大夫“鲜临府事，故中丞专焉”，而使中丞控制了御史府的一切大权。御史大夫的权力和职责，实际掌握在中丞手里。由于中丞更接近皇帝，“（汉初）尚书、诸吏等官未置，所谓亲近天子而疏决内外以助人主听断者，惟此（中丞）一人而已”^[6]；并且“中丞佐天子，专掌纠劾”^[7]。这样实际上在御史大夫、丞相和皇帝之间还隔了中丞这一层。这可从汉代国家政务活动重要形式之一的奏请运行程序反映出来。汉制规定，臣属向皇帝奏事，由丞相转交御史大夫，御史大夫再转交御史中丞，御史中丞转呈皇帝批阅；审批过的奏章，皇帝命尚书退给御史中丞，中丞再转交大夫，大夫转交丞相，丞相贯彻与执行。《山堂考索》卷三十七“汉初内外朝相通其后始不相关”条云：“（汉初）事下中丞，则中丞白之大夫，大夫白之丞相……而奏事复上于中丞。”决策过程中这种运转情况，充分反映了御史中丞在政治活动中的地位和作用。

御史中丞的职责和权力有以下几方面。(www.daowen.com)

一是掌图籍秘书。御史中丞“兼典兰台秘书”，兰台乃“藏书之室，著述之所”，也就是掌管宫内图籍秘书及档案。这一职责既反映了原御史的职掌，同时也说明御史府还没有完全形成独立的监察机构，还兼秘书的事务。

二是受公卿奏事，举劾按章。这是御史中丞的主要职责，也说明其监察权力的扩大。御史中丞“总领州郡奏事，课第诸刺史，内执法殿中，公卿以下皆敬惮之”^[8]。杜佑在《通典》中也说，御史中丞“盖居殿中，察举非法也”。因此纠察百僚是御史中丞主要职责，在行使监察权时，御史中丞依法弹劾，不受御史大夫或者其他部门的任何限制。

三是外督部刺史。御史中丞也有权“督诸州刺史”，充当各地视察、检举不法的使者，秦、汉初中央派监察御史监察地方，汉武帝后设刺史督察郡国。不论是监察御史还是刺史，都隶属于御史中丞无疑^[9]。御史中丞之所以为御史大夫主要属丞，与其内纠百僚，外督刺史的职责有关。汉武帝后又设司隶校尉，为京师地区监察长官，也受御史中丞监察，可见其权力之大。

四是内领侍御史。据《汉书·百官公卿表》载，御史大夫之下有属吏四十五人，其中以中丞为首的十五人在殿中内领侍御史，从事大量的日常工作。中丞还经常接受皇帝命令，派侍御史领衔去完成某项特殊任务，如派去监督军队的为监军御史，派到地方镇压人民反抗的为绣衣御史（亦称绣衣直指），掌符玺的为符玺御史等。这类御史皆有官称、印绶，但不少是随时而设，废置不定。

此外，御史中丞还有权与其他官员一起杂治狱事，参与司法审理和镇压人民反抗、讨捕盗贼等。

御史大夫的属员还有御史掾、西曹掾、主簿、少史、御史属、柱下令等。

汉成帝绥和八年（前8年）进行了一次政府机构调整。在改丞相为大司徒，改大司马为太尉的同时，改御史大夫为大司空，成为专掌水利和工程营建的部门，监察一职由御史中丞职掌。至此，御史中丞便与御史大夫相脱离。东汉时御史府改称御史台，成为相对独立的监察机关，御史中丞则成为御史台主，属少府，号称“宪台”^[10]。御史台的建立和中丞制的实行，是我国古代监察制度发展的重要阶段，它标志着相对独立的监察系统的建立。

除御史府外，汉代还有两个监察系统存在，即主管行政又兼监察的丞相府下的丞相司直以及监察地方诸侯王国的监察御史、刺史和司隶校尉。

3.丞相司直

丞相府为行政主管机构，但在汉初还兼理监察。其监察对象是除诸侯王国之外的直属中央的郡县地方政府及其官员，监察形式是丞相临时派遣属员进行。汉文帝时曾一度废监察御史，于是“丞相遣史分刺州，不常置”^[11]。虽然丞相对地方的监察是临时性的，但因其权力甚大，从而取代了监察御史对中央所辖郡县的监察。汉武帝元狩五年（前118年），丞相府又置司直，成为“掌佐丞相，举不法”^[12]的监察官员。丞相司直是丞相府最高属官，主要职司是主管监察检举，特别是对地方“助督录诸州事”^[13]。丞相司直秩比二千石，低于御史大夫而高于御史中丞，地位甚高。他可以下督地方郡守，如《汉书·孙宝传》载，孙宝为丞相司直时，南阳太守李尚“怀奸罔上，狡猾不道”，孙宝“遣丞相史按验发其奸”；上又可以监察御史大夫，宣帝五凤二年（前56年）五月，丞相司直繁延寿奏劾御史大夫萧望之“遇丞相礼节倨慢，又使吏买卖，私所附益凡十万三千，请逮捕系治”^[14]。结果，萧望之被左迁为太子太傅。司直地位在司隶校尉之上，《汉书·翟方进传》载“故事，司隶校尉，位在司直下，初除，谒两府，其有所会，居中二千石前”。丞相司直是平行于御史府的另一重要监察系统，这时的监察方式实行的是多渠道监察。

汉代还有一个监察系统是诸侯王国监察机构。汉初诸侯王国的官制设置与中央同，故亦设御史大夫和御史中丞，掌王国内监察事务。由于汉武帝后采取削弱诸侯王国的一系列措施，故其监察作用不像中央御史府及丞相司直重要。