一、先秦的官吏监控

虽然我国古代行政监察制度的确立要到秦统一以后，但监察意识可以追溯到先秦时代。《孟子·公孙丑》载：“周公使管叔监殷。”即是说，公元前1046年周武王灭商后，商纣王之子武庚被封在商都，统治殷遗民，商王的京畿被划分为三个地区，分别由武王弟霍叔、蔡叔、管叔统治，以监视武庚，谓之“三监”。这也许是历史上最早的监察意识，但那时主要是监国而非监吏。

西周时天官小宰的职责，《周礼·天官·小宰》云：“掌建邦之官刑，以洽王宫之政令，凡官之纠禁。”贾公彦注疏：“纠，为纠举其事，已发者依法断割之，事未发者审察之，云若今御史中丞者。”这里讲的纠，为纠察，讲到的官刑，即“以纠邦治”，纠察官吏的不法，惩治官吏的失职，可以说是比较早的行政监察意识。

“邦贼”，指叛乱谋反；“邦谍”，指暗行反间；“邦令”，指违犯王者之教令；“挢邦令”，指诈称王命而伪行奸事；“邦盗”，指盗窃国宝；“邦朋”，指结党营私，操纵国家政权；“邦诬”，指造谣惑众。以上“邦治”的对象主要指先秦国家官吏的犯罪行为。

先秦文献中还记载了对官员犯罪的惩治方法，《国语·周语》“犯王命必诛”，《礼记·王制》“析言破律，乱名改作，执左道以乱政，杀”，“变礼，易、乐者，为不从（王命），不从者君流”，“革制度衣服者为畔，畔者君讨”。《礼记·月令》还规定，凡官吏侵夺民间财产者，罪罚不赦，税官敲诈勒索要追究刑事责任。上述所规定的违法官员犯罪类型和对他们的惩治原则，虽然属于司法性质，但无疑也为监察制度确定了内容和准则。在西周时代，监察法和司法尚无严格区分，监察法寓官刑之中，如果从官刑中的纠官来看，这似可看作是我国古代监察法规之滥觞。(www.daowen.com)

春秋战国时期，在各国的政府机构中，行政、司法和监察等系统已有了初步的划分。中央政府行政系统中出现了以将、相为首的武职、文职和其他行政部门，在监察系统中则出现了以御史为主体的监察制度。

御史在西周时已出现，原为史官，兼掌监察，迨至战国，御史虽随王左右，记言记事之职犹存，但其监察职能有所加强。这表现为：一是御史随王监察大臣。《史记·滑稽列传》载：齐威王置酒后宫，召淳于髡赐之酒，“问曰：‘先生能饮几何而醉？’对曰：‘臣饮一斗亦醉，一石亦醉。’威王曰：‘先生饮一斗而醉，恶能饮一石哉！其说可得闻乎？’髡曰：‘赐酒大王之前，执法在旁，御史在后，髡恐惧俯伏而饮，不过一斗径醉。’”因为御史在场，所以使淳于髡感到畏惧而不敢放肆狂饮，怕醉后失礼被纠，可见，御史明显负有纠察之职。二是御史受遣至郡县监察。战国时期，魏、韩、秦等国已在郡县地方机构内设置御史，实行对地方官的监察。《韩非子·内储说上》载：“卜皮为县令。其御史污秽，而有爱妾，卜皮乃使少庶子佯爱之，以知御史阴情。”这一事例说明，由于设置了御史来监督县令，因此狡猾的县令卜皮，反以掌握御史私生活的秘密为要挟，以达到其摆脱御史监督的目的。

秦在商鞅变法时，接受了商鞅关于设立独立监察机构和专门监察官的思想，使其监察制度走在其他国家的前面。商鞅认为，单靠行政系统的官员们互相监督是不行的，需要建立一种具有职务相连而利益相异的钳制关系的体制，才能纠察官吏之不法，保证官僚机构的正常运行。他的观点是：“吏虽众，事同体一也。夫事同体一者，相监不可。且夫利异而害不同者，先王所以为保也”，这好比“今夫驺、虞以相监，不可，事合而利同也。若使马焉能言，则驺、虞无所逃其恶矣，利异也。利合而恶同者，父不能问子，君不能以问臣。吏之与吏，利合而恶同者也”^[2]。意思是由于官吏与官吏之间利害相同，他们往往狼狈为奸，不能相互监督。这好比马夫去监督马夫一样，相互间的利益一致就会串通一气，而假如马会说话，那么马夫就无法隐蔽其罪恶了。后秦国又接受了韩非的“明君治吏不治民”的思想和法、术、势结合的治吏原则和方法。其中“术”就是要加强君主的监察能力，贯彻法令，防止臣下乱政的策略和手段。《韩非子·定法篇》曰：“术者，因任而授官，循名而责实，操杀生之柄，课群臣之能者也，此人主所执也。”选任、督责、考核是制臣治官的主要措施，其核心是监督官吏守法，这种统治术是君主所必须掌握的。

秦的御史也是由史官发展而来，随王左右，记言记事，并掌管文书章奏。他们与国君接触频繁，君主对他们最为宠信，由此对御史反映的官吏功过，也最为相信，御史于是逐渐成为君主的“耳目”，拥有纠察的职能。秦昭王二十三年（公元前279年），秦欺于赵，约赵会于渑池，秦王请赵王鼓瑟，于是秦御史书曰：“某年月日，秦王与赵王会饮，令赵王鼓瑟。”蔺相如大怒，令秦王击缻以为秦声，并召赵御史书曰：“某年月日，秦王为赵王击缻。”^[3]御史的这种善恶必书的职责，使“骄主贼臣”有所畏惧，而这正是纠察官首先应具备的素质和条件。后来御史冠名獬豸冠，象征着御史的品格。战国时御史职能的扩大，说明古代监察制度已处于萌芽阶段，为秦汉时期行政监察制度的形成奠定了基础。