二、制衡机制

秦汉以丞相、御史大夫、太尉三公为宰相，太尉为武将最高职位，但时置时废，最高军事指挥权直接由皇帝掌握，真正承担宰相职责的为丞相和御史大夫。丞相为皇帝之下最高行政长官，其下为御史大夫。皇帝在设丞相时，又设御史大夫来协助、配合丞相和监察百官，对丞相起牵制、监督作用。御史大夫作为“副丞相”，其职责并非单纯地为协助丞相处理政务。“副”，究其字义原有剖裂、分割之意，《诗经·大雅》“不坼不副，无菑无害”，又“为天子削瓜者副之”^[78]。因此，御史大夫之职除“协助”丞相外，恐怕分割、挟制丞相的职能更大些。汉人朱博对丞相、御史大夫两者的关系说得较为透彻：“御史大夫，位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临，历载二百年，天下安宁。”^[79]御史大夫虽位低于丞相，但其职责为与丞相“以职相参”，并可“上下相监临”，因此，其协助、监督、制约的职责，三者不可缺一。这样的安排，既是政治上的需要，也是现实的教训。秦置丞相，目的在于辅佐天子，若君主独断，丞相只是协助而已；但如若丞相擅权，大权旁落，国君便形同傀儡。吕不韦为秦相时，总揽军政大权，“号称仲父”，名过其君，权越其主，以致秦王政不得不在内宫发动一场政变来夺回君权。统一六国后，秦在统一前原“御史”基础上设“御史大夫”，“以贰于相”，是为防止相权侵犯皇权，从而保障帝位稳固而采取的重要措施之一。它不仅是官名的调整，更是制度上的重要变化。

战国时的御史，由先秦时“史”官发展而来。“史”原为“记事者”，后转变为“掌书之官”。御史早在周代已出现，地位不高，但可“赞冢宰”，是国君身边记事和掌文书的吏员。秦统一后厘定官制，在御史后加“大夫”，使其地位显著提高，“侍御史之率，故称大夫云”^[80]。御史大夫虽“贰于丞相”，是副职，但与皇帝的关系更亲密，也便于委与重任，成为皇帝制约丞相的一股潜隐力量，起着监察的作用。(www.daowen.com)

隋唐三省制的建立，使宰辅权力分配、制约体制向更高层次发展。唐承隋制，确立了以中书、门下、尚书为核心的三省分权中枢体制。中书出令，门下封驳，尚书执行的三省分权制，组织严密，职责分明，又互为制约。唐代凡军政大事的决策均由中书令拟旨，呈皇帝画“敕”后下达门下省。门下省审核后如无异议，须副署并加盖“中书门下之印”，发往尚书省执行。若在审议过程中，门下省认为中书省草拟的策令不妥，可退还中书省再拟。门下省的这种审议权，既使决策更趋现实，也起了制约中书部分权力的作用。中书省经修润后的策令，再呈皇帝画策。画策得旨后再经中书交付门下。待门下省认定后，交付尚书省执行。这种三省制的运行机制收到了较好的效果。

明代的内阁有首辅、次辅、群辅之分。明初阁臣虽有票拟之权，但权位在六部之下。永乐以后，阁臣品位虽有提高，但并没有改变“儒臣入直，备顾问而已”^[81]的局面。而票拟之权，也要由皇帝“批朱”最后裁定，宣德后又因司礼监权力过重，掌理内外章奏，并“照阁票批朱”，“司礼之权居内阁上”，“而相权转归寺人”^[82]，从而导致宦权凌驾于阁权之上。总之，明代内阁既受皇帝操纵，又受宦官钳制，制约了权力的行使，远不能同秦汉丞相及唐宋三省长官相比。而清代的军机处“只供传述缮撰，而不能稍有赞画于其间”^[83]，一切完全由皇帝裁决，其职权又逊于明代内阁。