二、清代的中枢机构

明万历四十四年（1616年）建州女真族首领努尔哈赤统一女真各部，在东北地区建立大金（史称后金）政权。崇祯九年（1636年）努尔哈赤四子皇太极改国号清，八年后定都北京，建立了中国历史上最后一个封建王朝。

清代的行政体制上有三点值得注意：一是所有官府主管满汉并置，以满人为主，汉人为副，大权操纵在满人手里。二是皇帝“乾纲独断”，对军国大权拥有绝对的权力。清皇帝是全国最高行政领袖，一切事务都秉承皇帝圣旨办理。清代的内阁和军机处地位虽高，也能参与国家决策，但不能发布命令，一切命令皆出自皇帝。至于六部，名义上管理全国行政，但事实上只能处理政务，而不能直接向各省发布命令。地方上的督抚更直接听命于皇帝。三是严禁宦官专权。清鉴于明朝宦官专权祸国的教训，严禁宦官参与政治。清初即严令：内官“但有犯法干政，即行凌迟处死，定不姑待”^[69]。清政府还规定，太监不得与大臣勾结，不得识字等。康熙即位后还革去顺治年间由明朝二十四衙门裁立的内监“十三衙门”。因此，终清一代，虽有慈禧宠信安得海、李莲英等事，但基本上没有出现严重的宦官专权干政的现象。

1.议政王大臣会议和内三院

清入关前在努尔哈赤统治时期主要的政权形式是在酋邦社会中自然形成的八旗制度。八旗制度的基本组织称“牛录”（满语“大箭”，汉语译为佐领），努尔哈赤把“牛录额真”定为官名，并以不同颜色分辨所属，设正黄、正白、正红、正蓝四色，后增设镶黄、镶白、镶红、镶蓝四色，共为八旗。八旗制度是“以旗统人，以旗统兵”^[70]的军政合一制，又是“出则备战，入则务农”的兵民一体的社会组织形式，具有行政管理、军事征战和组织生产的三种职能。八旗各有旗主，初创之时，努尔哈赤将他的子侄封为各旗旗主（和硕贝勒），他们是各旗的最高掌权者；后又设置由贵族组成的理政听讼大臣五人，参加国事管理及处理民事诉讼诸事。皇太极上台后改造八旗制度，规定各旗设总管大人一人，与诸贝勒和议政五大臣共同议政，参与军国大政方略的研究和决定，这种联席会议形式的议政王大臣会议，是清入关前的政治、军事中枢机构。经他们研究决定的事，称“议政王大臣决议”，对皇帝有约束力。

随着军事上的胜利和统治范围的扩大，清政权逐渐摆脱原有八旗制度的国家行政机构形式，而逐步采用汉制。天聪三年（1629年）设“文馆”，它名义上的职责是“以历代帝王得失为鉴，并记国家政事，以昭信史”，但其机构性质与明内阁略同。崇德元年（1636年）又改文馆为内三院，即内国史院、内秘书院、内宏文院，分掌记注起居、编立史册、纂修实录，撰拟国书敕书、处理奏疏，进讲侍讲及颁行制度等。各院设大学士、学士等官。内三院的品级虽低于六部（六部一品，内三院二品），但近在内廷，权势已超出六部。内三院、六部和都察院、理藩院，合称三院八衙门。这是皇太极仿明制建立起来的一整套国家机器。

2.内阁

顺治十五年（1658年），清王朝参照明制又改内三院为内阁。内阁大学士兼殿阁衔，分四殿二阁：中和殿、保和殿、文华殿、武英殿和文渊阁、东阁（乾隆时又去掉中和殿，增入体仁殿，成为三殿三阁）。这时的内阁虽已具掌握最高政权中枢机关的雏形，但因大学士品级降低，又减少了办事人员，其权力反较顺治初之内三院为轻。顺治十八年，又根据祖制，废内阁，恢复内三院。康熙九年（1670年）又改内三院为内阁。经过几次反复，至此，内阁的基本框架才算奠定，并逐步巩固与发展。内阁大学士品级原五品，至雍正时升为正一品，地位在各部尚书之上。到乾隆十三年（1748年），以三殿三阁为定制，内阁的组织与官员遂成定制。

内阁的职掌是：“钧国政，赞诏命，厘宪典，议大礼”^[71]，“赞理机务，表率百寮”。具体地说，凡下达的诏令，由它拟进与宣布；官员奏事的本章，由它呈送，并代拟批旨；遇大典礼，则“率百察以将事”。在大学士、协办大学士下设典籍厅、满本房、汉本房、蒙古房、满票签处等十二个机构。

清朝的内阁制度，沿袭明朝废宰相后，为辅助皇帝处理政务而设立。它班居六部之上，是“表率百寮”，“掌议天下之政”的最高执政机关。但清朝的政治制度特点是皇帝“乾纲独断”，握有至高无上的大权。乾隆曾明白晓谕：“自皇祖皇考以来，一切用人听言大权，从无旁假，即左右亲信大臣，亦未有能荣辱人、能生死人者”，“朕亲阅本章，折衷酌定，特降谕旨，皆非大臣所能参预”^[72]。因此清朝内阁只是执掌票拟，不参与重大政务的决策。对此乾隆曾严肃指出：“夫宰相之名，自明洪武时已废而不设，其后置大学士，我朝亦相沿不改，然其职权仅票拟诏旨，非如古所谓秉钧执政之宰相也。”^[73]不仅如此，清统治者后又设南书房和军机处，进一步分割、牵制了内阁之权。内阁大学士位虽尊而权不重，常作为对某些大官明升暗降的一种措置，以调整统治集团内部权力关系的平衡。(www.daowen.com)

3.军机处

军机处的前身为南书房。像历代帝王一样，当一个机构权力过大时，清初皇帝在自己的亲信近臣中挑选一个秘书性质的班底，委以重任，以削弱这一机构的权力。南书房和军机处就是在这一背景下出现的。康熙十六年（1677年），为集权的需要，康熙选调翰林等官入乾清宫南书房当值，称作“南书房行走”，其人数不定。南书房名义上是陪伴皇帝读书、做诗、写字的地方，但也秉承皇帝意志拟写谕旨，发布政令，实际上成为皇帝处理政务的机要秘书班子。康熙也挑选一些汉族士人入南书房陪读，作为笼络汉人的一种手段。雍正期间，为了军务的需要，又成立军机处，南书房不再参与政务，而成为专门陪伴皇帝读书写字的地方。

清代军机处内景

军机处原名“军机房”，是雍正七年（1729年）因用兵青海，处理紧急军务而设立的临时机构。当时，内阁馆殿在太和殿外，距内廷较远，为提高行政效率和防止泄密，在隆宗门内设立该机构。雍正十年三月，为对付西北准噶尔部用兵，改军机房为“办理军机事务处”，简称军机处，并颁发印信，该机构进一步确立。乾隆二年（1737年）曾一度改军机处为“总理事务处”，后又恢复原名。嘉庆时修会典，便把军机处列为正式机关。

清代军机处机构编制示意

军机处的设置，是中国古代社会后期皇权高度集中的产物，它不仅取代了南书房参与机要，而且职权越来越大，从军务扩大到行政、人事等权。诸如代皇帝拟写谕旨，办理皇帝交议的大政，督抚、部院大臣的任免，军队的调动和部署，政府财政的收支，重大案件的审理以及大典礼节的规定等，凡“军国大计，罔不总揽”。

另一方面，军机处又是一个特殊的机构，既无官署，又无专官，更不许设书吏和办事人员。它的成员都由皇帝从满汉大学士、尚书、侍郎中挑选指定，无定员，都为兼职。军机处有一人为领班，称首席军机大臣，其下有军机大臣、军机大臣上行走、军机大臣上学习行走等衔。它的特点是处理政务迅速机密，但本身没有独立性。皇帝召见军机大臣时，不许太监在侧，即使王公大臣，非奉旨不准进入。军机大臣每天要进宫朝见皇帝，根据皇帝指示起草诏旨，处理官员上报的奏折、文书等。军机章京协助处理军机处的日常工作，如管理文书、记注档案、撰拟文稿等。军机处成员初为四五人，后为八九人，最多时为十一人。其机构初设时仅掌军务，后事权扩大，军国大事莫不总揽，其主要职责有面奉“谕旨”，书写成文字并予转发，提供咨询，参议政事，参加重大案件的审办，奏补文武官员及保存重要档案文件等。“自雍、乾后百八十年，威命所寄，不于内阁而于军机处，盖隐然执政之府矣”^[74]，军机处成为清中后期最重要的中枢机构。

军机大臣“常日侍值，应对献替”^[75]，每天要进宫应皇帝召见，处理公务，常深夜一二更后才能返回宅第休息。诏书下达的方式也与前不同。军机处起草的诏旨密封后往往不经内阁、部院，而直接由驿马传递地方督抚的，称为“廷寄”，直接交中央各部院的，称为“交片”。地方督抚奏折也可经军机处直达皇帝。雍正时创建的“廷寄”制度，加强了中央与地方的联系，使皇帝的意志能畅通地直达地方。此外，军机处还是一个无官署属吏的部门，设置奇特，军机大臣和章京之间虽有上、下级之分，但没有隶属关系。这就决定了军机处官员无法结党，军机大臣没有党援手脚，不会对皇帝形成威胁。雍正去世后，清高宗乾隆即位，此后再无辅政大臣擅权僭越的威胁。乾隆五十六年（1791年）为彻底清除八旗干政之权，下令取消了议政王大臣会议。军机处则一直被清王朝沿用，至宣统三年（1911年）四月设责任内阁止，历时共180余年。

清代中央和地方官制示意