一、明代的中枢机构

明朝是我国古代社会后期的统一王朝，朱元璋在元末农民起义基础上，于1368年称帝建国。在他三十余年的统治中，基本奠定了明一代的政治、行政体制，使专制集权政体达到了高峰。明代1644年被清灭亡，共276年。

1.两京双轨制

明代中央官制的一个特点是实行南北两京双轨制。北京（顺天府）有一个中央政府，南京（应天府）也设一个中央政府。北京有六部诸府、寺、监，南京也有六部诸府、寺、监，机构大体相同。明初，全国的经济重心在南方，明成祖迁都北京后，北方成为全国的政治、军事中心。为加强皇权，明代皇帝采取两京制，使政治、军事与经济中心有机结合，其重心是北京。

2.三公三孤

明代中枢政务机构初期有三公（太师、太傅、太保）、三孤（少师、少傅、少保）。元代仅置三公，明于三公之外置三孤。这与前朝一样，是一种荣誉职位，以优礼重臣，不常置。万历年间，张居正为太师，实掌朝政，此为特例。

3.废中书，置内阁

明初的中央中枢机构沿元制，设中书省，有左右丞相，综理政务，下辖六部，权力很大。这对权力欲极强的朱元璋来说是很大的威胁，他把秦汉、唐宋、元之各朝的覆亡，归咎于丞相“擅专威福”，权力过大，说，秦“设相之后，臣张君之威福，乱自秦起。宰相权重，指鹿为马。自秦以下，人人君天下者，皆不鉴秦设相之患，相从而命之，往往病及于国君者，其故在擅专威福”^[62]。洪武十年（1377年），朱元璋命李善长、李文忠“总中书省、大都督府、御史台，同议军国重事”^[63]，此是借元勋重臣来压制中书省权力的一种措施。第二年他又下诏“令奏事毋关白中书省”^[64]，而“天下臣民凡言事者实封直达朕前”^[65]，这些做法无非是想架空中书省。洪武十三年（1380年），朱元璋终于借口左丞相胡惟庸独断专横，以“生杀黜陟不奏径行”的擅权枉法罪名，将其处死，并乘机废除了中书省制度，亲自接管六部，罢去丞相官职。

胡案以后，朱元璋发布《废丞相、大夫，罢中书诏》，罢中书省，不置丞相，升六部尚书秩正二品，直接归皇帝领导，对明初政府体制做了重大改革。对此，他在《祖训》中说：“自古三公论道，六卿分职，并不曾设立丞相。自秦始皇置丞相，不旋踵而己亡。汉、唐、宋因之，虽有贤相，然其间所用者多有小人专权乱政。今我朝罢丞相，设五府、六部、都察院、通政司、大理寺等衙门，分理天下庶务，彼此颉颃，不敢相压，事皆朝廷总之，所以稳当。以后嗣君并不许立丞相，臣下敢有奏请设立者，文武群臣即时劾奏，处以重典。”^[66](www.daowen.com)

中国历史上实行一千多年的宰相制度，至此宣告结束，而由皇帝直接管理国家政事，这是中国古代社会行政管理制度上的重大变革，也是君权与相权矛盾发展的结果。中国自秦汉建立丞相制以来至明初，宰相制度大致发生过四次重大变化：一为秦汉的丞相制，二为隋唐时的三省合议制，三为宋元的中书一省制，四为明太祖、成祖后实行的皇权控制下的内阁制。表面上看，历代相权的演变，表现为宰相人数的增减及其权力的相对集中或相对分散，其实质是统治者根据当时统治的需要和统治集团内部矛盾的变化，不断调节皇权与相权，以加强控制相权的结果。

朱元璋上述一段话勾画了明代政体的基本格局，主要是：（1）永远废丞相制；（2）提高六部地位，直接向皇帝负责，此所谓“六卿分职”；（3）各机构相互牵制，即“彼此颉颃”；（4）全国一切行政事务都由皇帝处理，即所谓“事皆朝廷总之”。废中书省后，皇权固然大为扩张，然而全国政务均由皇帝亲自处理，这对精力过人的朱元璋来说也是难以承受的负担。据统计，洪武十七年（1384年）九月十四日至二十一日的八天内，内外诸司呈送皇帝的奏章，达一千六百六十六件，涉及三千三百九十一件事^[67]，平均每天要处理二百余件奏章。他曾对臣下说：“朕自即位以来，尝以勤励自勉，未旦即临朝，晡时而后还宫，衣卧不能安席。”为解决这一矛盾，洪武十五年（1382年）仿宋制设华盖殿、武英殿、文华殿、文渊阁、东阁诸大学士，作为皇帝的秘书机构，协助皇帝处理公文章奏。

殿阁大学士是协助皇帝阅看奏章，处理文书，并根据皇帝意图草拟诏谕的机要秘书班子。入大学士者大多为年轻有为而品秩不高的翰林，他们备皇帝顾问，但“不得平章国事”。明成祖朱棣迁都北京后，命翰林院侍读、编修、检讨等文学侍从官员入值文渊阁，在皇帝授意下参与机务，批答奏章，从而确立了明朝通行二百多年的内阁制度。

此时的内阁大学士，其职虽能“参与机务”，但品秩仅为五品，并“不置官属，不得专制诸司”，地位尚不及六部尚书。当时的吏部尚书蹇义，户部尚书夏原吉，“军国事皆倚办”，为“股肱之任”。因此，阁臣虽能参与机务，但权力还受到种种限制。

仁、宣时期，明朝内阁制度有了进一步发展，阁权逐渐重于部权。史载：“仁宗而后，诸大学士历晋尚书、保、傅，品位尊崇，地居近密。而纶言批答，裁决机宜，悉由票拟。阁权之重，偃然汉唐宰辅，特不居丞相名耳。”^[68]阁臣权力的提高主要表现为品阶提高及拥有“票拟”之权：以前，殿阁大学士，官阶仅五品，仁、宣时期打破了这一限制，不断提升官阶，从正五品提高到正三品。“票拟”，又称票旨、条旨、调旨，即阁臣有权草拟对臣僚各种章奏的处理意见，这是内阁最大的权力所在。据《殿阁词林记》载：“至宣德时，始令内阁杨士奇辈及尚书兼詹事蹇义、夏原吉，于中外章奏，许用小票墨书，贴各疏面以进，谓之条旨。及遇大事，犹命大臣面议，议既定，即传旨处分，不待批答。自后始专命内阁条旨。”阁臣获得票拟权，也就是直接掌握了处理国家政事的大权。后人把明代内阁之职比于古之丞相，就是因为其有主票拟之权的缘故。

内阁大学士有多人担任，所以在主持票拟及处理其他政务时，往往根据阁臣资历的深浅，及皇帝对其信任程度的不同而有首辅、次辅、群辅之分。在内阁中资格最老、最受皇帝信任的大学士称为首辅，负主要责任，受皇帝倚重；其余的大学士称次辅和群辅，权力比首辅要小得多，是其助手。《明史·宰辅年表》叙述这种制度时说：“内阁调旨，惟出首辅一人，余但参议论而已。”

明代中后期形成的内阁议政制，是国家政务活动重要组成部分。若遇重大政务，内阁会议不能决，则由“阁臣与各衙会议大政”，参加者除阁臣外，有行政六部、通政司及监察系统的都察院和大理寺的长官，及六科给事中，称之为廷议，其结果由内阁上奏皇帝裁定。内阁大学士以票拟形式参与决策程序，又能在殿阁与皇帝一起商讨军国大事，于是形成了新的决策机制，这是从唐代政事堂议政制以来最高决策形式和机制的明显变化。

然而，明宪宗以后的明代皇帝大多沉湎于酒色或迷恋于炼丹求仙，懒于上朝。宪宗在位二十三年，仅召见大臣一次，武宗在位十六年，从未召见过群臣，世宗、神宗在位四十余年中，有二十余年不理朝政。这些行为完全违背了太祖欲牢牢控制政局的初衷，其后果是阁臣权重和宦官专权成为明中叶后的政治特点。世宗嘉靖中叶以后，首辅地位加强，张璁、夏言、严嵩、徐阶、张居正等人都以首辅身份长期控制朝政，形成政归内阁的局面。而真正控制政局的还有内阁大学士与皇帝的联系人——宦官。明代宦官有庞大的机构——内侍省，下有十二监、四司、八局，所谓“二十四衙门”。其中司礼监权力最大，设掌印太监一人，管理内外奏章，秉笔太监若干人，管理皇帝的朱批（称为“批红”，是宦官后来专权的基础），提督太监一人，管理皇城内外的礼仪刑名，以及大小官吏。宣德以后，司礼监地位不断上升，实权开始超于任何中央机构之上，甚至可以代替皇帝批阅奏章，连内阁的“票拟”也必须取决于内监的“批红”。英宗时的王振、宪宗时的汪直、武宗时的刘瑾以及熹宗时的魏忠贤，都是权势显赫的宦官。对于明代这种腐朽乖张的行政管理体制一种观点认为是由于明朝废宰相设内阁，致使宦官擅权所致。黄宗羲在《明夷待访录》中对此有精辟的评述：“有明之无善治，自高皇帝罢丞相始也……或谓后之内阁办事无宰相之名，有宰相之实也。曰：不然。入阁办事者，职在批答，犹开府之书记者，其事既轻，而批答之意，不必自内授之而后拟之，可谓有其实乎！吾以为有宰相之实者，今之宫奴也……生杀予夺出自宰相者，次第而尽归焉……故使宫奴有宰相之实者，则罢丞相之过也。”