一、宋代的二府三司使

宋代的中枢行政机构体制基本沿袭唐制，但又夹杂着五代的制度，基本特征是：其一，权力过分集中，宋鉴于唐末五代藩镇割据造成的“外重内轻”的局面，把加强中央集权制作为立国之本。赵普对赵匡胤的建议反映了这种思想：“今所以治之，无他奇巧也，唯稍夺其权，制其钱谷，收其精兵，天下自安矣。”^[57]其结果是“权归于上，一兵之籍，一财之粟，一地之守，皆人主自为之也”^[58]，造成全国大权集于中央，中央大权集于皇帝。其二，官职分离，名实不符，宋代的官，只是用来标明其品秩、俸禄、章服的依据，而不掌实权，实权掌握在“差遣”手里。这种差遣制，唐代已有，是临时派到各地去的“试官”，宋成为固定制度。担任实际事务的官员称职事官。宋士大夫以获差遣为荣，不以居官为贵。此外，还有“职”，是授予较高级文臣的清高衔名，不掌实权。宋代官称和实际职务的分离，使统治者有可能提拔官阶较低而有才能的官员担任要职，也可使无能之辈的元老重臣居闲职。这在一定程度上有利于提高各级官府的行政效率，但其弊端是使各级官府层次重复，叠床架屋，机构空前庞大，使大批官员既无所事事，又互相牵制。其三，官制前后不一，变化无常。宋代中枢行政体制自北宋初太祖起至南宋孝宗止，前后经历五次变化，官制混乱，名衔不一。

宋代以太师、太傅、太保为三师，以太尉、司徒、司空为三公。三师、三公与隋唐一样，是一种最高的荣誉职位，不掌实权，也不常置。这种荣誉衔往往加在宰相、亲王头上，一般不干预政事，但也有例外，如北宋的蔡京曾任太师，南宋的韩侘胄、史弥远、贾似道等人都以宰相称太师有专权。

宋制，中央执掌军政实权的最高机关，是中书门下政事堂和枢密院“对掌大政”。另有最高财政管理机关——三司，地位仅次于中书门下和枢密院，合称“二府三司”，“二府三司”互不统属，均直接隶属于皇帝，从而构成宋代最高权力机构的组织体制。

1.二府

宋代的中枢机构二府，即中书与枢密院，两署对掌全国军政大权，是名义上的宰相。

中书即中书门下政事堂的简称，是中枢部门的首脑官署和正副宰相集体处理政事的最高行政机构。其办公地点设在宫中，称“政事堂”，别称“都堂”。北宋前期，中书门下的长官为正宰相，称“同中书门下平章事”，简称“同平章事”，其职权是“佐天子、总百官、平庶政，事无不统”^[59]；同时另设“参知政事”为副宰相。宋太祖为防止宰相专权，对于宰相的职权不专任，也不确定固定人数，大凡“同平章事”和“参知政事”合起来约在五人左右，或“两相三参”，或“三相两参”，也有的情况是“三相一参”或三相而无一参。

中书门下是宋初宰相制的格局，神宗元丰前的中央官制可示意如下。

宋代元丰以前中央官制示意(www.daowen.com)

神宗元丰五年（1082年）后，徽宗征和年间（1111—1118年），高宗建炎三年（1126年）后，孝宗乾道八年（1172年）后，中央官制有四次变化。见下表。

除宰相以外，哲宗元祐中，又置“平章军国重事”一职，其位在宰相之上，一般都加在元老勋臣前面，如文彦博、吕公著等人都有此职，地位较高，是一种荣誉职位，但并不掌实权。南宋情况有些变化，韩侘胄曾任平章军国重事，“所预者广”，“所任者专”，独擅朝纲。理宗时贾似道也升任“太师、平章军国重事”，便独揽大权，地位在宰相之上。

宋代的相权与唐朝相比，不仅名称繁杂混乱，且权力进一步受到君权侵扰。唐代的出旨定命由中书省拟写，称“熟拟”，即详拟定稿的意思。熟拟呈送皇帝后，一般由皇帝亲览后在纸尾上批阅画圈，即可加御印后准奏。唐代的这种“熟拟”，即出旨权在宰相，皇帝只表同意即可。而宋代定旨出命的过程称“面取进止”，即先由宰相拟写一札子，把所呈意见节要，对事件处理的意见及办法写后送呈皇帝决定，札子呈皇帝后再照皇帝意见正式拟旨。所以宋朝宰相的“面取进止”，仅是对旨令的草拟或条陈，而不是决定，它与唐代的“熟拟”相差甚远。此外，自汉以来朝议时宰相与群臣相见时得有专坐，并赐茶，谓之“三公坐而论道”。到了宋代，宰相上朝，一改过去礼仪，也同群臣一起在皇帝面前站立不坐。这一切都是皇权进一步压抑相权的表现。

政务由中书、门下掌管，军务则归枢密院控制，中书、门下与枢密院对掌文、武大权，号称东、西“二府”。枢密院长官称枢密使或知枢密院事，副长官为枢密副使或同知枢密院事，其下设都承旨和副都承旨。

宋代三司机构示意

枢密院长官的地位略低于中书，他们与参知政事、门下侍郎、中书侍郎、尚书左右丞等统称“执政官”。宰相和执政官合称“宰执”，是宋代的中枢机构，是真正握有最高行政权的军政长官。

2.三司使

三司使指唐以来的度支使、盐铁使和户部，是全国最高的财政管理机构。财政问题是宋初改制的一个重要内容，唐天宝以来，地方节度使所以拥有武力，控制地方财政为己有是一个重要因素。宋初赵普曾建议“制其钱谷”，即控制地方财政收入，规定地方上赋税除一小部分留用外，大部分要上缴中央。于是继唐代仍设三司使统管财政。三使司统管三使，盐铁使管工商收入及兵器制作，度支使掌财政收支和粮食漕运，户部掌户口、赋税及酒榷买卖。三使地位略低于二府，但其长官待遇与二府长官相同，与唐代一样被称为“计相”。宋初的三司使与宰相（中书）、枢密使分掌全国的财、政、军三大事务。元丰改制后三司使撤销，并入户部。