二、政事堂与同平章事

隋唐三省制的建立在中国古代行政体制中占有重要地位，它不仅排除了丞相个人专断，相权过大威胁皇权而出现的政治危机，而且增强了决策施政的程序性和合理性，提高了行政效率。

但三省制在制令、审议决策和实施过程中，相互会有牵制、制约、推诿和颉颃现象。唐太宗对这种情况曾表现出忧虑：“国家本置中书、门下以相检察，中书诏敕或有差失，则门下当行驳正。人心所见，互有不同，苟论难往来，务求至当，舍己从人，亦复何伤！比来或护己之短，遂成怨隙，或苟被私怨，知非不正，顺一人之颜情，为兆民之深患，此乃亡国之政也。”^[49]为缓和这种矛盾，唐初就使中书、门下两省联合议政，这就是政事堂的设置。(www.daowen.com)

政事堂，即议政决策的厅堂，又称“政事院”、“政府”，最初设在门下省，随着政事向中书省转移，中宗时裴炎为中书令时移至中书省办公。玄宗开元时，张说为中书令，又改政事堂为“中书门下”，其政事印亦改为“中书门下之印”，下设吏房、枢机房、兵房、户房、刑礼房五房。至此，政事堂已从议政之所变成宰相机关了。在政事堂（中书门下）议政的数位宰相之中，有一位首席宰相，称为“执政事笔”，玄宗时李林甫、杨国忠二人先后窃居此职，专权用事，导致社会危机四伏。故肃宗即位后为“惩林甫及杨国忠之专权”改为宰相每隔十天轮流执笔，德宗时又改为每日一人轮流秉笔，其用意在于防止宰相专权。

参加政事堂议政的起初是三省长官，但国君为了广泛延揽人才参与朝政，同时为了避免宰相年龄结构的老化，于是对一些资历较浅又取得皇帝信任的官员，以特别名义和头衔给他们以参政的机会。这就是“参知机务”、“参议得失”或“同中书门下平章事”、“同中书门下三品”等官衔的出现。这种以皇帝近侍的低级官员参与中枢政务，目的无非是想控制元老重臣，防止他们擅权。这一做法与汉代的中朝制有相似之处。太宗时，杜淹以吏部尚书参议朝政，魏徵以秘书监参与朝政，其后大臣或以“专典机密”、“参掌机密”、“参预机务”、“参与政事”等名义，参加政事堂会议，皆成为真宰相。贞观八年（634年）尚书仆射李靖以足疾上表要求辞职，太宗不允，下诏“疾小愈，三两日一至中书门下平章事”^[50]。这是用“平章事”名号之始。从字义上解释，平有治、定的意思，章，别也，明也。平章即辨别而章明，即指议论、辨别、裁决政事要公平、明著。贞观十七年（643年）太宗在立晋王李治为太子的同时，又以李为太子詹事并加号“同中书门下三品”（唐前期，侍中、中书令皆正三品，中叶后升至从二品），使其预宰相事，从此便有了“同三品”的名号，到高宗时“同平章事”和“同三品”都成了宰相的官衔。此后，凡带有“同平章事”和“同三品”衔者为宰相，即使是素享“真宰相”的中书令、侍中也必带此衔，而不加此衔者，即使是尚书仆射，也会最终被挤出宰相行列。这样唐代宰相府的组成少者二三人，多者八九人，睿宗时增至十七人^[51]，成为集体议决军国大政的机构。