二、中朝官——中外朝制的建立

汉初丞相不仅权力大，且地位尊隆，礼遇优厚。丞相萧何特赐“入朝不趋，剑履上朝”，允许带剑上朝，这在专制时代是殊礼。皇帝见丞相到，要起立施礼后才坐下，礼官在旁则高唱赞曰：“皇帝为丞相下舆”、“皇帝为丞相起”。皇帝在道上，丞相迎见，皇帝还要下车还礼后再上车；丞相有病，皇帝要登门看望，死后，要往丞相府邸吊唁，并赙赠棺椁、黄金和田宅等。由于丞相地位尊贵，汉初形成“将相不辱”的风气。

这种相权过大、皇权削弱的局面对雄才大略的汉武帝来说是不能容忍的。汉武帝即位不久，便对丞相过大的人事权表示不满。一次他抓住机会，对丞相田蚡任意任用亲信的做法提出疑义，“君除吏尽未？吾亦欲除吏”^[17]，意为“你用的人够了没有？也让我荐举几个”。其目的在于削减丞相的“除吏”、“主臣”的用人权，以削弱丞相在朝廷里的羽翼。

汉初以来，丞相都由列侯担任，他们或为功臣，或为功臣后代，都有功于汉朝。高祖之所以能登帝位，概由群臣拥戴；诸吕作乱，因得不到列侯支持而失败；文帝从外藩入朝为帝，也得力于列侯贵戚的迎立。列侯有功者任相，也许正是造成汉初相权偏重的一个原因。武帝即位后为改变此种局面，于元朔三年（前126年）任命布衣老儒公孙弘为丞相，二年后又封他为平津侯，这开创了先拜相、后封侯的先例。地位卑贱的布衣，一旦被皇帝擢升丞相，继而封侯，受宠若惊，感激涕零之余，对皇帝只有感恩戴德，领旨谢恩，而不可能有所颉颃。从布衣擢升为相的公孙弘，在其政治生涯中的信条是“人主病不扩大，人臣病不俭节”^[18]，意即皇权越强越好，臣权越弱越好，这样的官僚根本谈不上对皇权的抑制。

为了有效地抑制丞相之权，武帝又重用一些大夫、郎官之类官员，与外廷大臣抗衡。武帝即位后召用原属郎中令属员的诸大夫，以及郎官中的文学之士，作为自己的高级幕僚，在重大的政务决策中，利用这批人与大臣们对话、辩论。严助、司马相如、吾丘寿王、枚皋、东方朔、朱买臣等都是这样的人物。建元时，中大夫严助在闽越出兵问题上先后与丞相田蚡、淮南王刘安等辩论，“中外相应以义理之文，大臣数绌”^[19]。这里首次出现了“中外”二字，师古在解释此字时曰：“中谓天子之宾客，若严助之辈也。外，朝公卿大夫也。”这是武帝时出现中朝官的滥觞，也就有了中外朝之分。(www.daowen.com)

其实，中外朝历来都有。汉初，办事机构设在宫内，职务主要是侍候皇帝并管理身边的文墨等事者为内朝（中朝）官。他们可以自由出入宫廷，但无权干涉外朝（政府）事务，如大将军、太傅、侍中、中常侍、中书、尚书等。而办事机构设在宫外的政府官员，诸如丞相、九卿等，称为外朝官。他们掌管全国政务，但不能随便出入宫廷，而是定期朝见皇帝汇报请示工作。汉武帝以前，中朝权轻，外朝权重，武帝上台后，重用诸多内朝官员，于是出现了决策权的倾斜。此后，政府一些重大的政务往往先由内朝官员决策制定，然后交付外朝官员执行，形成中朝决策、外朝执行的状况，形成中朝官制度。

中朝官制度建立后，丞相依然是名义上的百官之长，是行政首脑，但在“有功则君有其贤，有过则臣任其罪”的专制集权下，天下有事，仍罪归丞相，这对丞相造成巨大的心理压力。因此，武帝时期大臣视丞相为畏途，太初二年（前103年）丞相石庆死，武帝欲拜公孙贺为相，贺竟惊恐万状，执意“不受印绥，顿首涕泣”^[20]，后虽勉强当了丞相，但仍逃不出厄运，遭族诛。武帝时先后有十二人为丞相，其中三人免职（窦婴、许昌、薛泽），二人有罪自杀（李蔡、严青翟），三人下狱处死（赵周、公孙贺、刘屈氂），仅田蚡、公孙弘、石庆、田千秋四人善终。至武帝末年，丞相府门庭冷落，不能与前同日而语，“自（李）蔡至（石）庆，丞相府客馆丘虚而已，至（公孙）贺、（刘）屈氂时坏以为马厩、车库、奴婢室矣”^[21]。经汉武帝一代的努力，汉初君屈臣伸的局面有了改观，专制集权得到了加强。

西汉内外朝机构设置示意^[22]