一、权力与机构

秦在战国各国设“相”的基础上，加一“丞”字，设丞相，在国家行政管理体制上是一创建。丞，承也，有承受之意；相，助也。丞相，即承天子之令，助理万机政务的政府最高行政长官。这种含义，与当时各国仅以“相”为“百官之长”有很大区别。丞相从职责上看，具有双重性质：他既是承受国君旨意的决策者和行政执事者，又是天子的助手，辅佐皇帝综理全国政务，亦即既隶属于国君，又有一定的行政独立性。

战国时秦设左右丞相，以左为上，右为下。秦始皇时有时设丞相一人，有时设左右丞相二人。秦统一后，丞相地位显尊，有人把他与御史大夫、太尉合称三公，共同组成中央政府的军政中枢。在“事无大小，皆决于上”的秦始皇时代，丞相地位虽有扩大，但受皇权的多方辖掣。一般来说，秦时以列侯为丞相者，地位较高，权力较大；没有被封侯者则地位较低，有的在史书上仅留下他们的姓名，而无所作为。秦二世时，以中官宦者赵高为中丞相，地位显赫，出现“事无大小，取决于高”的局面。

汉承秦制，仍置丞相，汉高祖时初置丞相一人，十一年（前196年）更名相国。孝惠帝后时设左右丞相，至汉文帝二年（前178年）又置一丞相。汉武帝时曾一度欲置二丞相，然右丞相始终没有任命^[1]。汉初丞相大多由功臣担任，萧何、曹参、周勃、陈平、王陵诸相都与高祖共业大事，地位显尊，具有左右朝政，总揽百官，参与朝议，考课、选拔官吏，监察地方等权力。文帝初年，曾以宰相主管何事问左丞相陈平，陈平答曰：“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉。”^[2]陈平的这段至理名言，成为几千年来宰相所掌职责的法理。它包含三层意思：一、协助天子，制定国家方针政策；二、处理、协调好政府各部门间关系，使各职官员能各尽其职，使国家机器正常运转。三、行使好自己的职责。正因如此，丞相受到皇帝的信赖与倚重，汉哀帝曾说：“丞相者，朕之股肱，所与共承宗庙，统理海内，辅朕之不违，以治天下也。”^[3]汉初丞相职责大致包括以下几方面。

1.参与政务决策，制定方针大略

秦汉时，皇帝凡遇重大政务，常召集百官集会议政，即“朝议”（廷议）。朝议的范围很广，凡立君、议号、储君、封赠、赏罚、宗庙、食货、选举、立法、边事等皆可议论。朝议由丞相领衔主持，并将讨论结果奏禀皇帝，有时皇帝不召群臣议政，仅单独召见丞相咨问。虽然朝议之决定权在皇帝，但丞相意见多为国君所重视。此外，丞相如对皇帝的一些决定认为不妥，有谏诤与封驳权。汉代凡丞相执行天子命令，叫“谨奉诏”，如不同意天子诏书，可不执行命令，曰“不奉诏”或“封还诏书”。对于一些重大又急切的政务，丞相还可主动提出建议，敬请天子核准施行，并置自身生死于度外。这种“臣昧死上言”、“臣愚以为”的奏请权，常能迫使皇帝做出迅速的决定，处理或改变一些重大的决策。朝议、咨询、谏诤和奏请等权，既是丞相对皇帝的某些制约，也是他们参与重大政务决策的主要方式。

2.立法、司法权

古代社会立法权在皇帝，但秦汉时丞相也有领导司法、制定法律和参与审判等权力。汉高祖令“萧何作九章之律，有夷三族之令”^[4]。丞相张苍奏请制定律法曰：“诸当髡者，为城旦舂，当黥者，髡钳为城旦舂，当劓者，笞三百。”^[5]至于司法权，秦汉时主要由廷尉掌握，但发生重大刑狱时，丞相也参与审理，特别是对高级官员的审判。田蚡为丞相时，“蚡言灌夫家在颍州，横甚，民苦之，请案之。上曰：‘此丞相事，何请？’”^[6]汉代遇重大案件，常由丞相长史、御史大夫和廷尉共同审理，称之“杂治”^[7]。丞相对违法官员还有斩杀权，武帝晚年，戾太子起兵失败，当时丞相司直田仁掌城门，使太子得出。丞相刘屈氂欲斩田仁，御史大夫暴胜之谓丞相曰：“司直，吏二千石，当先请，奈何擅斩之？”武帝听后大怒，责问暴胜之曰：“司直纵反者，丞相斩之，法也，大夫何以擅止之？”可见，丞相在司法方面的权力是相当大的。

3.官吏的任用、封赏与考课

汉代丞相有很大的人事权，可通过多种渠道选拔、任用官吏。汉制规定，凡中都官或郡国官，四百石以下者，丞相可自由任用。六百石至一千二百石的官员的任用，丞相也有较大的荐举权。丞相选拔、任用官员的途径有：其一，朝廷用人常与丞相商议。其二，丞相自身有权任用官吏，招贤纳士。《西京杂记》载：“平津侯（公孙弘）自以布衣为宰相，乃开东阁，营客馆，以招天下之士。”其三，中央及郡国官吏之任用，常由丞相举荐。翟方进为丞相时荐薛宣，后“上征（薛）宣，复爵高阳侯，加宠特进，位次师安昌侯，给事中，视尚书事，宣复尊重”^[8]。战国以来，丞相就掌管对各级官吏的考课、赏罚。汉宣帝地节四年（前66年）诏令郡国上报司法情况，由“丞相，御史大夫课殿最”^[9]，就是要丞相、御史大夫进行考课决定优劣，并禀报皇帝进行赏罚。丙吉为丞相时，也在年终“课其殿最，奏行赏罚”^[10]。(www.daowen.com)

4.行政实施权

汉代，当皇帝决定重大政务后，常以诏书形式交与丞相府转令有关部门执行。这种行政机制运转的情况是：“丞相义下中二千石，二千石、郡太守、诸侯相，如诏书，书到明白布。……丞相史下领武校、居延属国、鄯农都尉、县官承书从事下当用者，如诏书，书到言。”^[11]有的中央政令直接由丞相府布达郡国，而不必由中央官吏转承。“二月丁卯，丞相相下车骑将军、将军、中二千石、二千石、郡太守、诸侯相，承书从事下当用者，如诏书。少史庆，令史宜王，始长。”^[12]但有不少诏令是先通过御史中丞、御史大夫再转交丞相的。

5.军权、财政权

汉代军事名义上由太尉掌管，但太尉并不常设，时置时废。不设太尉时，军权则由丞相兼任。《汉书·黄霸传》载：“太尉官罢久矣，丞相兼之，所以偃武兴文也。”有时丞相还可领兵出征，汉文帝三年（前177年）“（灌）婴为丞相，罢太尉官。是岁，匈奴大入北地，上令丞相婴将骑八万五千击匈奴”^[13]。汉成帝时，“广汉郡盗群起，丞相御史遣掾史逐捕不克”^[14]，这些是丞相对内用兵的事例。

前述汉丞相掌管每年的年终考绩，郡国上报丞相府的计簿，是了解全国钱谷重要的统计簿册。因此丞相能参与重大经济政策的制定，诸如限名田、罢酒酤、实施盐铁专营等重大经济措施，都由丞相府参与和制定^[15]，故丞相张苍因掌管财政，被称为“计相”。

此外，丞相还有监督官吏之权。这方面的职权都由丞相属官长史、司直承担。司直“掌佐丞相，举不法”^[16]，参与对官吏的监察。

丞相职事繁多，组织机构庞大，处理日常事务的机构，叫丞相府，其下有属官佐吏，协助丞相处理各项具体工作。长史与司直是丞相府最高长官，长史一般设二人，有时三人，职权是与丞相计议大事和监督中央与地方官员。同时，长史又类似相府的总管，丞相有事，常交付长史办理。司直，武帝元狩五年（前118年）置，职权是“佐丞相，举不法”，即劾奏官吏不法之事，位在司隶校尉之上。

丞相府诸曹掾属，汉武帝时达三百八十三人，由丞相直接委任，各曹协助丞相处理各项事务。主要有：东曹掾，主二千石官吏的任用；西曹掾，主丞相掾史的任用；奏曹，主奏议事；议曹，主参谋事；侍曹，主宾客；集曹，主廷议记事；辞曹，主辞讼之事；决曹，掌刑事案狱；贼曹，主逐捕盗贼事；兵曹，主兵事等。总之，汉初丞相府设有众多掾属，规模庞大，形成汉初的中央中枢行政机构。汉武帝后，中朝官制形成，丞相府地位下降，至东汉，丞相虽为三公之一，但权归尚书台。