三、权力的平衡与制约

拥有至高无上权力的皇帝在上朝时，他是权威尊严的象征，但在权威尊严背后，他要面对的是各种现实的和潜在的权力挑战，是无数亟待处理、解决的社会问题。因此对那些有雄心壮志，还能以社稷为重的“明君”来说，他是时刻不得安宁的。在《太祖宝训》中，记有朱元璋这样的话：“朕每燕居，思天下之事，未尝一日自安。盖治天下犹治丝。一丝不理则众绪纷乱。故凡遇事必精思而后行，惟恐不当，致生奸弊，以殃吾民。以此不敢顷刻安逸。”

这种不安有来自外部的和内部的。外部的是存在于现实中的各种自然灾害、财政危机、流民暴动、外族入侵，乃至揭竿而起的农民暴动等。内部的有权臣的专权，外戚、后妃、宦官的干政，以及皇位继承中的流血和争斗。这些众多的社会矛盾和危机，有些是可以避免的，有些是因体制而产生，与皇帝制度相始终，是无法解决的。

为消除对皇权构成威胁的各种因素，使国家机器在正常的轨道上运行，就需要在皇权控驭下建立相互制约、权力平衡的官僚机构。对皇权构成最大威胁的，莫过于权臣势力的膨胀，在历史上，弑君篡位，窃弄国柄，挟天子以令诸侯的事件层出不穷。各种政治势力为了争夺最高统治权，或密谋于东窗，或喋血于宫闱，或厮杀于荒郊。王莽篡权，曹操逼宫，司马氏代魏，南北朝时政权的更替，唐末五代走马灯式地更换皇帝，直至赵匡胤陈桥兵变，都反映了权臣、悍将等政治势力对皇权构成的严重威胁。因此如何震慑这些“功高震主”的权臣，如何协调、平衡国家行政机构中的各种权力，使皇权不受冲击和威胁，就成为帝王们日夜思考的课题，也就是统治术。其核心是皇帝拥有国家机器的设置权和变更权，来设法分割、协调行政权和军权，即不给任何部门、机构或个人有专权的机会，使各行政机构之间的权力相互制衡，以防止皇权旁落而酿成大祸。当授予某一部门或个人一定权力的时候，就要赋予另一部门或个人另一形式的权力，使之相互牵制。(www.daowen.com)

中国历史上皇帝首要防范的是“一人之下，万人之上”的宰相权力的过大。秦汉中央政府除设置总管全国行政的丞相外，还设置了执掌军政的太尉和执掌群臣奏章、起监察职能的御史大夫，丞相不仅不掌军权，且受御史大夫的钳制。汉武帝时还设“中朝”制，以控制外朝丞相权力的膨胀。在唐代，中央最高行政管理机关由中书、门下、尚书三省组成，中书省参与、研究国家军政决策，并负责审理奏章公文，根据皇帝的指示起草诏令及下行公文。门下省为皇帝裁决提供意见，并对中书省起草的诏令及下行文书，如认为不便实施，可封驳奏还。尚书省则负责执行。中书、门下、尚书三省长官共同行使宰相职权，相权一分为三，互相牵制，大大加强了皇权。宋代，分割相权的统治术，又有了发展。在宰相以外设置相当于副宰相的“参知政事”，防止宰相擅权，同时建立枢密院、三司使，分割宰相的军事权和财政权。在明代，明太祖朱元璋借口宰相（左丞相）胡惟庸谋反，废除了宰相（左右丞相）官职，由他亲自接管六部，直接管理国家政事，皇帝不仅是国家元首，而且成了政府首脑，宰相的权力归皇帝独揽。此后直至清朝虽设有行使宰相部分权力的内阁，但阁臣不再具有宰相的执行权，只能按照皇帝的旨意行事。

除了分割宰相的权力外，分割军权也是皇帝统治术中重要的手段之一。帝王对军权的控制权，可以分为军事首脑的任免权、军队的调动权、军事决策权和军事机构设置权。在中国历史上，军队通常划分为几个不同的部分，分别由不同军事首领掌握。在秦代，中央军事权由太尉执掌，而皇帝的侍从警卫则由郎中令统辖，宫廷警卫长官为卫尉，中尉（汉武帝时改称“执金吾”）掌京城治安，地方则有郡尉统兵。军队的最高指挥权和将帅任免权，完全掌握在皇帝手里，调动军队还要有专用的符节。在北宋时期，主要军事力量是禁军，半数驻守京城，其余戍守地方。宋朝皇帝为了集中军权，把军队的调动权和统率权严格加以区分。宋中央最高军事行政机关为枢密院，由皇帝直接指挥，派遣禁军。聚集在京师的禁军分别由三司（即殿前都指挥司、侍卫马军都指挥司、侍卫步军都指挥司）统辖，负责对禁军的管理、训练，但无军队调动权。禁军外出作战，由皇帝派遣将帅率军出征。为了牢固地控制军权，皇帝还在军队中设置由宦官充任的领兵或督军。戍守地方的禁军由兵马都监统辖，当地州官不得干预；而同时，地方武官不能过问地方行政、财政。为了防止禁军将领拥兵割据，皇帝规定禁军军官提升时，都要调离原来队伍，戍边重镇的将领也不固定，使得“兵无常帅，帅无常兵”。在明代，全国军队由五军都督府（前、后、左、中、右）分别统率，但五军都督府直接由皇帝指挥，只有统兵权；此外，还设兵部，掌握军队的调动权。“兵部有出兵之令，而无统兵之权，五军有统兵之权，而无出兵之令”，军队调动权和统率权的分离，对皇帝控制最高军事权起着极为重要的作用。