四、郡县制的普遍推行

产生于春秋时的郡县，至战国时，其组织结构与行政职能进一步完备，逐渐在各国普遍推行。

战国时的县已成为地方一级政府，县令（长）集军、政、财权于一身。战争年代，军权是政权的基础，要强化君权，首先必须集中军权，而辽阔的疆土，频繁的战事，使国君又不可能事必躬亲，若继续扩大县的辖区，使之掌有守土之责，似又不利于集权。于是战国时各国遂把郡扩大为一个守备区，专司防务，下辖若干县，设守治之。至此，春秋时期县大郡小的局面才有所改变。但此时的郡，大多为军事性质，故设置也以边地居多。如魏设上郡，为了防秦；赵设云中郡、雁门郡、代郡，是为防范北方的林胡、楼烦；而燕设上谷、渔阳、辽西等郡则为了防止匈奴入侵。战国时的郡，虽然军事职能加强，但为防止郡守兵权过大，军队平时仍归各县管理，调动军队之权又掌握在国君手中，故虎符，国君予县令而不归郡守。遇有战事，由国君直接调兵，而郡守仅受命领兵。此时军队的训练、调动以及战时的指挥三者分离，目的就是为了防止郡守权力过大。

因此，战国初期，郡还不是一级行政区，郡守不具备完整的行政、财政和司法权。随着军事行动的增多，兼并战争在统一过程中的作用加强，郡守的职能逐渐由军事向民政过渡。因为郡守既掌军权，必须对各县民政财务状况有所了解，才能确切地掌握军队的数量和后勤供给，这使其势必向民政、司法、财经等方面渗透，为郡向政区转化奠定了制度上的基础。随着领土的扩张，县的数量增多，事情繁杂，中央直接控制县的行政体制越来越不适用，故到战国中后期，郡逐渐向地方行政职能发展，成为统辖县的一级地方政府。秦在郡县地方职能的转变方面的举措较为彻底。至战国末年，秦郡最终成为地方一级政府。南郡守腾就是以地方最高行政长官的身份给本郡各县、道发布文告《语书》，命令属县居民和官吏悉守秦律，革除旧习，勤于职事，以建立新的统治秩序^[28]。秦统一之后，即把这种郡县行政体制推向全国，予以统一化和系统化，“至秦初置三十六郡以监其县”，完成了地方行政制度上的建制。

战国后期郡县的建制大致如下：

郡设太守，为一郡之长，由国君直接任免，总管郡内各项事务，凡治民、进贤、劝功、讼狱以及上计等事始由郡守负责。郡守之下设郡丞，协助郡守处理郡内各项事务，郡尉为郡之军事长官。秦国在郡内还设御史及其他属官。

县是郡之下一级地方行政单位，大凡有城邑之处都已设县，故常县城互称。县按其管辖区域大小分不同等级，所辖人口有相对统一的标准：“大县百里，中县七十里，小县五十里。大县二万家，中县万五千家，小县万家。”^[29]县设令（长），负责县的行政，县丞协助县令处理县内事务，县尉负责军务，并有权征发兵丁和役卒。按《秦律》规定，秦在战国时，县还设县司马，负责县内马匹管理，县司空，主管县工程建筑。此外，还有御史、令史等属官，已初步建立起行政管理机构。

县以下有乡、里、聚（村落）等基层组织，大概“五十家为里，十里而为州，十州而为乡”^[30]，设乡佐、里正等基层官吏治理民众。商鞅变法后，秦又在乡村建立户籍管理制度，实行五家为一伍，十家为一什的伍什编户制，“举民众口数，生者著，死者削”^[31]。秦规定，年十七成丁，入“傅籍”，即要为公家服役（兵役、劳役）。编制户籍、承担赋役、教化百姓，是基层组织的重要工作。秦时，与县并立的还有道，设在边疆地区。

【注释】

[1]《尚书·禹贡》。

[2]《尔雅·释地》称九州为：冀、兖、幽、徐、扬、荆、豫、雍、营；《周礼·职方氏》释为：扬、荆、豫、青、兖、雍、幽、冀、并；《吕览》释为：冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、雍、幽。

[3]《左传·襄公四年》。

[4]参见周书灿《中国早期国家结构研究》，人民出版社，2002年，第31页。

[5]《史记》卷二《夏本纪》。

[6]参见陈梦家《殷墟卜辞综述》，中华书局，1988年。

[7]参见张亚初《商代职官研究》附图，《古文字研究》第13辑，中华书局，1986年。

[8]《史记》卷三《殷本纪》。

[9]《史记》卷三《殷本纪》。

[10]关于周原是周人遗址的传统说法，近年来因发现周公庙遗址而受到质疑。有学者认为，周公庙遗址更可能是西周早期的都城。2004年起周原考古又新发现了西周刻辞卜骨、高等级贵族墓地、依山而建的夯土墙、大型夯土建筑基址、铜器作坊等。目前，学者对此有两种观点：一是认为这里是文王迁丰之后所封周公采邑，大型墓地是周公家族的埋葬之所；二是认为这里是太王所迁之岐下的具体所在，大型墓葬是周王陵。

[11]金文中司徒写作司土，司空写作司工。

[12]膳夫，彝铭均作“善夫”。(www.daowen.com)

[13]《尚书·梓材》：“皇天既付中国民厥土于先王。”

[14]《礼记·月令》。

[15]《左传·昭公十八年》。

[16]《左传·僖公二十四年》。

[17]《穀梁传·隐公元年》，杨士勋疏曰：“寰内者，王都在中，诸侯四而绕之，故曰寰内也。”

[18]许慎《说文解字》：“县，系也，从系持。”

[19]顾炎武《日知录》卷二十二《郡县》。

[20]《晏子春秋·外篇七》。

[21]《左传·哀公二年》。

[22]《史记》卷五《秦本纪》。

[23]《韩非子》卷二《杨权》。

[24]《史记》卷一二六《滑稽列传》。

[25]湖北云梦《睡虎地秦墓竹简》释文，文物出版社，1978年，第283页。

[26]《史记》卷七十九《范雎列传》。

[27]《韩非子》卷十七《定法》。

[28]参见《睡虎地秦墓竹简》释文，第14页。

[29]山东临沂《银雀山竹书〈守法〉、〈守令〉等十三篇》释文，《文物》1985年第4期。

[30]《银雀山竹书〈守法〉、〈守令〉等十三篇》释文。

[31]《商君书·徕民》。