论澳大利亚建国初期的国家法制化

一个国家经过社会大变动而建立起新的社会制度以后，当务之急就是全力推行国家的法制化，通过法制化来促进民主化，以此为契机推动国家全方位的进步，这是澳大利亚以及许多发达国家近代历史反复证明了的。

澳大利亚是在1901年建国的。那时，澳国有远见的政治家们抓住大好时机，以宪法为准绳，全力进行国家法制化建设，到1914年世界大战前夕，基本上实现了国家的法制化与民主化，促进了社会的进步。本文试图论证有关澳大利亚国家法制化的一些问题，请专家指导。

一

1901年澳大利亚联邦的建立，意味着一个新的国家和一个新的社会建立起来了。所谓“新国家”、“新社会”是指摆脱了英属殖民地地位和结束了原各殖民区各自为政的分裂局面。摆在澳国面前的头等重要任务就是如何运用法律的手段来巩固国家的独立与统一。

建国初期的澳大利亚，殖民主义的残迹和分裂主义倾向还严重存在。以殖民主义残迹言，澳大利亚的上诉法院是英国的枢密院司法委员会；外交和国防大权由英国掌握；所有澳国的总督和大部分主教都来自英伦三岛；它没有自己的国歌，而国旗只是在英国国旗上加一个南方十字座。更有甚者，不少澳大利亚人仍然认为自己是“独立的澳大利亚不列颠人”，有的直接认为自己是“帝国不列颠人”，不愿承认自己是“澳大利亚人”。就连那些出生在澳大利亚的第四代或第五代澳大利亚人亦持此种观点。至于说崇拜和模仿英国风气、英国派头的澳国公民那就更多了。在澳大利亚官方宴会上，赴宴都要为英王和王室祝酒；公众集会总是唱完英国国歌才散会。在澳国的中小学里，孩子们要向英国国旗敬礼，要唱英国国歌《主佑我王》。教师教育他们的学生要以大英帝国拥有世界1/4领土和1/5人口自豪。只有在澳国爱尔兰人天主教徒办的中小学里才用反对英国殖民主义的、爱尔兰式的爱国主义来教育青少年。不言而喻，那些在经济上和文化上继续束缚着澳大利亚人民的英国殖民主义的残余就更严重了。澳大利亚史家戈登·格林伍德指出，在1901年，澳大利亚在英国的眼里只不过是“孤零零的白种人文化的前哨”；英国仍在努力“使澳大利亚继续成为英国巨人的边境”。

此外，那时澳大利亚国内的分裂倾向十分严重。澳国史家克洛雷指出，1901年时，地方主义大为猖獗。如在悉尼人和墨尔本人之间存在着严重的相互猜疑、嫉妒和争斗，而两市的商人、新闻界巨头、证券交易所的老板还在煽动这种对立的情绪；西澳大利亚的居民非常厌恶东澳诸州的居民；昆士兰州北部热带甘蔗种植主从不认为他们所在的州是属于澳大利亚联邦的一部分；塔斯马尼亚人感到他们同伦敦的关系要比墨尔本、阿得雷德和佩思的关系亲近得多。西澳大利亚人认为澳联邦政府会白白耗费他们的经费，其他州也有这样的看法，因此一遇到经费问题和税收问题，各州就争吵不休，有的州还以退出联邦相威胁。在澳国首都地址选择问题上，维多利亚州和新南威尔士州大争大吵，因而一直确定不下来确切的地址。

上述的这种局面引起那些有远见的澳大利亚人的大为不满和忧虑，甚至连保守的《悉尼新闻报》也表示了这种不满和忧虑。该报在谈到澳国国旗时不满地写道，国旗“代表了旧的一代，反映了旧的痕迹尚未革除”。简言之，澳大利亚联邦政府在1901年面临着如何运用已经独立和统一的国家的力量，通过使国家法制化的手段，削除殖民地痕迹和分裂倾向，把本国变成一个真正独立和统一的国家的艰巨任务。

二

澳大利亚的国家法制化是全方位的法制化，不是某一方面的法制化，其中包括经济的、政治的、司法行政的、文化教育的法制化。

澳大利亚联邦宪法规定：联邦政府在财政上处于支配地位，换言之，宪法赋予了联邦议会和政府拥有进行有关征收关税、消费税及其他捐税的立法和颁布征税法令的权力。过去，关税和消费税是由各州政府（即原各殖民区当局）征收，并且是它们的主要财源，而现在根据宪法由联邦政府来征收。这样，中央政府和各州政府在税收问题上发生了严重的矛盾，如何解决这个矛盾是关系到联邦能否巩固的重大问题。

联邦政府和国会十分重视这个问题。联邦首届政府一上台（1901年）就立即通过国会通过了《布拉顿法案》，法案规定中央政府在头10年把税收的3/4分配给各州。《布拉顿法案》的重要意义在于从财政上稳定了各州，从而初步地巩固了刚刚统一起来的澳大利亚联邦。

10年之后税收分配怎么办？当时任联邦政府总理的迪金在1909年就召集各州政府总理举行商讨《布拉顿法案》失效后的税收分配会议。经过充分协商达成两项协议：第一，中央政府继续征收捐税，但各州的债务一律由中央政府承担；第二，中央政府按各州人口的多寡将税收的一部分分配给各州，并决定每人按25先令来分配。这一协议的达成为1912年废止《布拉顿法案》和确立新的税收分配法案铺平了道路。1912年，联邦国会顺利地通过了《税收盈余法案》，取代了《布拉顿法案》，这就是澳国近代史上著名的“1912年第13号法令”，此法案一直执行到1927年废止时。

为了援助西澳大利亚和塔斯马尼亚这两个落后的地区，联邦政府（中央政府）分别于1910年和1912年又颁布了两个特别补助金法令。法令规定：西澳大利亚州从1910年起每年都获得补助金，为期10年，每年递增1万英镑，共计25万英镑；塔斯马尼亚州从1912年起，亦获得特别补助金，第一年为9.5万英镑，以后每年递减1万英镑，为期亦10年。

通过上述立法，地方主义和分裂倾向受到了极大的扼制，中央和地方的关系日趋密切，开始了良性循环：中央支持地方和地方支持中央的局面正逐步形成，日益发展。联邦和各州财政新体制的确立，是联邦建立以来的一项重大成就。

联邦政府还进行了另外一些经济立法，其中最重要的是对外贸易的保护关税体制和国内贸易的自由贸易体制的确立。

联邦建立前，各殖民区外贸政策不一。如新南威尔士推行保护关税政策，而维多利亚却推行自由贸易政策，其他州或主张关税保护主义或主张自由贸易，各有千秋。相反，在国内贸易即各州间贸易上，却彼此推行自我封闭的关税保护主义，这显然是误国之策，必须改革。联邦建立后，中央政府应采取什么样的国内外贸易政策，亦是各派争论激烈的一个重要问题。首届联邦政府总理巴顿本人系关税保护主义派的首领。他认为，像澳大利亚这样工业落后的国家，如果采取自由贸易政策，其后果是不堪设想的，将会导致国家经济长期落后，因此，必须采取关税保护政策。他还指出，要确立的关税保护政策应该是这样的政策：既能使工业得到发展，又能使进口贸易达到应有的水平，在关税上能使国家增加收入。巴顿称这样的关税保护政策为“适度的关税政策”。他的主张得到了工党的支持。澳大利亚工党领袖华森和费舍表示，巴顿的关税政策是正确的外贸政策。然而，以雷德为首的自由贸易派却极力反对。经过长达一年多的国会辩论，争论的各方终于妥协。国会在1902年通过了《海关税征收法案》，法案规定对进口货物征收5％～25％的海关税。

关税保护政策的确立促进了澳大利亚工业的高速发展，但同时出现了一系列的问题，主要有三大问题：一是国内产品价格不合理，偏高；二是工人工资不合理，偏低；三是劳动条件很差。这些问题不解决，不仅对国家经济发展产生不利影响，而且对全国安定政局也会产生不利影响。1903年维多利亚铁路大罢工就是一个明显的信号。如何解决上述问题引起了党派的长期争吵，直到1907年迪金政府才向国会提交了一个关于解决问题的白皮书，提出了新关税保护政策。该政策仍然得到了工党的支持，因而在1908年作为一个补充《海关税征收法案》的新法案在国会得以顺利通过，史称《新关税保护法案》。法案规定：国内制造的产品的价格必须合理；付给工人的工资亦必须合理，并改善工人的劳动条件；给英国以最惠国待遇，即只征收进口英国货5％的海关税。新海关税收法案不仅促进了澳国经济的发展和政局的安定，而且还改善了同英国的关系。

在进行外贸立法的同时，对国内贸易也进行了改革，确立了州间自由贸易的体制。

澳大利亚政治体制和司法行政体制的法制化是整个国家法制化的两个极为重要的环节。政治体制的法制化包括选举制、政党内阁制、两党制、公民表决制、文官制，等等。司法行政体制法制化主要是建立联邦高等法院和联邦调解仲裁法院。

我们知道，选举制度如何是衡量近现代国家民主化程度的重要标志之一。澳大利亚首届联邦政府并不是经过全国大选而产生的，且在1901年尚无选举的立法。因此，巴顿总理1901年1月7日在西梅特兰市政厅发表了关于举行全国大选的演说，宣布3月份举行全国大选，以便使其内阁得到选出的国会的批准，成为合法政府。同年3月29～30日进行了全国首届大选，结果无一党派在国会取得多数席位。巴顿政府由于工党的支持才在国会获得多数而成为合法政府。

第一次全国大选后，澳大利亚联邦政府着手制定选举法。国会两院经过长期争论，在1903年通过了《联邦选举法案》。规定：①采取普选制；②给成年人（19岁以上）以选举权，其中包括妇女，但妇女不能被选进联邦国会；③采取FPP（First－Past－the Post）选举制，即谁得票多谁当选，并要求投票人在候选人名字前面画“＋”字即可的选举制度。这一选举法不仅在澳国产生了巨大的影响，各州相继把选举权给了成年妇女，而且不少国家也纷纷仿效澳国亦把选举权赋予了本国成年妇女。

普选制的确立必然导致两党制和政党内阁制的形成。澳国当时派别很多，诸如关税保护派、自由贸易派、高关税派、低关税派、妥协关税派、亲内阁派、工党自由贸易派、工党关税保护派、独立派，等等。这说明那时两党制尚未形成，或者说正在形成过程中。普选制确立后，上述派别重新组合，到第二次大选时（1903年）初步形成了三大党派：以巴顿和迪金首的关税保护派、以雷德为首的自由贸易派和以华森、费舍为首的工党。在第二次大选中工党获胜，1903年4月工党组阁，即华森政府。不久，华森政府因失去国会多数支持而倒台。这时关税保护派和自由贸易派联合起来对抗工党而成为国会的多数，组成雷德—麦克里安联邦政府。1908年11月，工党再次获得国会多数而组阁，此为第二次工党政府——费舍政府，此时工党实力大增。在这种背景下，关税保护派或自由贸易派意识到光靠自己的力量是无法对抗工党的，两派遂于1909年联合起来组成一个新的政党，取名为联合党（the Fusion Party，即今自由党的前身），两党制因而形成。

经过6年（1903～1909）的演变，澳大利亚终于形成了两党制。两党制的形成和FPP选举制的确立为政党内阁制和政党首相（总理）制的产生创造了先决条件。一方面哪个政党在全国大选中获胜成为国会的多数，哪个政党就出面组成联邦内阁；另一方面，组阁的政党一旦在国会中失去多数，它必须下台，此即政党内阁制。一般说来，大选获胜的政党领袖出任澳联邦政府的总理，因而又出现了政党首相（总理）制。总之，到1909年，澳大利亚产生了完整的资产阶级的政治体制，即以国会为中心的普选制、两党制、政党内阁制和政党首相（总理）制。实际上，这种政治体制乃是英国在19世纪中叶形成的政治体制的翻版。

澳大利亚民主政治体制的另一重要内容是全民公决制（Referendum）。凡遇到同宪法冲突的重大问题或需要修改宪法时就举行全体公民投票公决。第一次全民公决是在1906年，以后举行过多次。这种制度最大的优越性就是体现真正的民主，防止个别政党或个别政党的领袖专断独裁。全民公决制是一个在许多国家采用的体制，澳大利亚也是其中的一个。

两党制和政党内阁制形成后，政府各部门的官员出进十分频繁。为使各政府部门工作连贯、不出差错，澳国从英美国家引进文官体制（Civil Service）。1901年5月，国会一致通过关于建立文官制度的法案，该法案的主要内容为：①进入政府部门的文官一律通过考试，择优录用；②文官根据其政绩和能力晋升；③政府给予文官以经济和政治上的保护；④文官不受政党进退的影响；⑤建立文官委员会，把文官置于该委员会检察官员的严密监督下，以考核其政绩和能力。文官体制的建立促进了澳大利亚各级政府高效率和廉政化。澳国政治家们十分重视文官体制和文官监督体制的建立，迪金说文官委员会监督官员是“文官的业务的医生”。

民主政治的法制化必然会促进司法体制的法制化与民主化。澳大利亚司法制度的法制化有三方面的内容：第一是建立联邦高等法院；第二是建立联邦调解和仲裁法院；第三是各州相继建立了各自的地方司法体制。

根据宪法，1903年联邦国会通过了《司法法案》，又依据该法案建立了联邦高等法院。这是澳国最高的一个上诉法院，它有权解释宪法。高等法院的建立为澳国联邦调解与仲裁法院的建立打下了基础。

澳大利亚联邦宪法规定，中央政府有权处理各州发生的纠纷。澳大利亚政治家们和工会领导人尽管同意宪法的这项规定，但他们不愿意让中央政府过多地干预各州地方事务，尤其不希望干预劳资纠纷。此外，在联邦政府是否有权采取强制性仲裁问题上也存在着严重分歧，因此联邦调解与仲裁法院迟迟建立不起来。

1903年，维多利亚铁路工人大罢工及其失败，不仅对执政党产生了重大影响，而且对工党和工会亦有很大影响。各方从不同的角度深感有建立这样的法院的必要性和迫切性。迪金总理指出：1903年的罢工“对铁路的沉重打击也将会对我们要卫护的自治的国家以沉重的打击。”工党领袖休斯也说，仲裁制度是文明的遮檐。这样，澳国两大政党在建立全国调解与仲裁法院问题上取得了共识。1904年，国会通过了《联邦调解与仲裁法院法案》，同年正式建立了澳大利亚联邦调解与仲裁法院。

1907年，联邦调解与仲裁法院院长希金斯为进一步缓和劳资矛盾，以院长的名义颁布了一项法令，规定非熟练男性工人每日最低工资为7便士，每周按6个劳动日计。他解释说，这一工资标准是文明社会的最低生存工资。

各州根据联邦法案的精神和原则也相继建立了本州的司法体制。

联邦高等法院、调解与仲裁法院以及各州地方司法体制的建立对于进一步维护国家的独立和社会治安，促进经济的发展起到了重大作用。澳大利亚人再也用不着到伦敦去进行最后上诉了。

1903年，国会通过了《联邦国防法案》。根据这项法案在1905年建立了海军局，1911年建立了澳大利亚敦特伦军事学院，1913年又建立了海军学院。到一战前夕，澳国有了自己的海军和陆军，初步形成了自己的国防体制。(www.daowen.com)

从1907年起，澳大利亚加速了国家法制化的进程，展开了大规模的法制化工作，诸如在工业、土地税、水利、银行、社会福利、教育、航运、移民、检疫、邮电等方面展开了法制化工作。

1907年，联邦国会通过了《联邦奖励金法案》，1908年又通过《鼓励制造业发展法案》，即1908年的第26号法令。该法令规定：凡用澳大利亚本国铁矿砂冶炼出生铁和钢的人员，都可享受奖励金。1912年，中央政府又颁布《州营砖瓦厂法令》和《煤矿管理法修正案》。这些立法和法令无疑推动了澳国工业化的进程，并使工业沿着良性循环的轨道向前发展。

1910年国会两院通过的《土地征税法案》规定，对价值在5 000镑以上未经改良土壤的土地征收土地税，目的在于打破大地产制，为那些需要土地的人提供较便宜的土地，以促进农牧业的发展。

1913年，联邦政府召集南澳大利亚、新南威尔士和维多利亚三州的总理举行商讨墨累河水系管理与利用的问题，经过充分协商，最后达成《关于墨累河水利管理协议》。1915年，国会两院通过了《墨累河水系法案》，从而从法律上解决了3年来争吵不休的问题。1917年又建立了联邦墨累河水系管理委员会，把这一关系到澳大利亚农牧业命运的巨型水利工程置于中央政府的直接管理下。

1911年国会通过的《关于建立联邦银行法案》规定：①建立联邦银行，起中央银行作用，拥有发行货币和管理全国财政、金融的权力；②联邦银行亦为竞争性的商业银行和储蓄银行；③该行的资金由联邦政府提供，该行总裁由联邦政府任命并对国会负责；④联邦银行以国会为自己的董事会。联邦银行的建立既稳定了澳国的金融，又把国家的金融业牢牢掌握在自己的手中，从而在金融上摆脱了英国的控制。

澳大利亚工党曾在1904年、1908～1909年、1910～1913年和1914～1915年4次执政，它利用执政的机会颁布了不少有关社会福利的法令。1908年，费舍政府颁布了国会通过的《退休金法案》，1912年又是费舍政府颁布了对《退休金法案》修正的《养老金法案》，规定：那些拥有住宅并接受子女补助的退休人员，以及归化了的国民均可领取退休金。同年颁布的《产妇津贴法案》规定，凡产下婴儿的产妇不论其经济条件如何，均发给5镑津贴。

教育亦进行了法制化。根据宪法，教育归各州举办和管理。在法制化的大潮下，各州也进行了教育改革和法制化的工作。昆士兰、维多利亚和新南威尔士这3个州教育体制的法制化进行得比较好。例如，1910年昆士兰和维多利亚两个州的议会分别通过了《教育法修正案》；1911年新南威尔士州议会亦通过《教育法修正案》。所谓“修正”就是消除殖民地教育残迹。这些《教育法修正案》的主要内容为：增加学生入学率，免除学杂费，增加奖学金；重视幼儿教育、中小学教育和技术教育；强调在职教育；培养师资和增加教师薪金；淡化对英王效忠的教育和增强爱国主义教育，等等。1912年，新南威尔士议会又通过了《大学修正法案》和《奖学金法案》。通过上述种种法案，这3个州基本上建立起自己的独立的教育体制，并使之法制化。

联邦国会还通过了一系列法案，如《检疫法案》（1908）、《首都地址选定法案》（1908）、《邮电法案》（1911）、《航运法案》（1912）……

简言之，澳大利亚在建国初期进行了全方位的国家法制化。

三

全方位的国家法制化必然带来社会全方位的进步，概括起来有以下几点。

第一，通过全方位的国家法制化，在颇大程度上打击了殖民主义的残余和地方主义、分裂倾向，极大地促进了国家的独立和统一。从这个意义上讲，建国初期的国家法制化具有民族解放的性质。

第二，使澳大利亚变成了一个在当时来说世界上先进的法制化国家，其法制化程度可以和那时的美国、英国、法国这些先进的国家相媲美。可见，法制化对一个国家来说是何等的重要。

第三，法制化推动了澳大利亚国家的政治民主化，在短短的十几年里，澳大利亚确立了国会制、两党制、政党内阁制、政党首相制、全民公决制和文官制度，而这些也是当时世界上最先进的政治制度。

第四，澳大利亚社会经济在法制化时期出现了全面的高涨。以工业为例，在1880～1990年间，工业仅占国民经济的7.7％，而到1910年却上升到13.6％，几乎翻了一番。这时，澳大利亚工业总产值超过了农业。值得提出的是，1902年，布洛肯希尔钢铁公司在纽卡斯的建立是澳国工业发展的里程碑，从此它再不是无钢之国了。农牧业也有了新的发展。小麦播种面积由1901～1902年度的5 977 940英亩上升到1913～1914年度的9 287 398英亩，增长近1倍。牧业到1911年已有96 886 234只羊，年产羊毛高达362 407.6吨。这时，澳大利亚已是世界上的畜牧大国了。全国人口到1914年已达到494万人（不包括土著黑人），比1903年增加近100万人口。我们知道，一定数量的人口是社会发展，尤其社会经济发展的必要条件。其他，诸如采金、外贸、交通、通讯、科技都有了长足的发展与进步。1901～1910年，平均每年进出口贸易额达1 015.4多万镑；同期，每年平均生产价值达1 420万镑的黄金。到一战前夕，帆船已被钢铁汽轮所取代，且汽轮上装有无线电通讯设备，有些汽轮已装有冷气设备，可把澳国的牛羊肉、奶制品、水果大批地运往欧洲，从而促进了对外出口贸易的发展。1906年，维多利亚州和塔斯马尼亚州已有了无线电通讯设备；1907年，悉尼和墨尔本间已通电话；1912年，澳联邦政府在悉尼建立了无线电报站；1912年维多利亚建立了第一个电话自动交换台。这一时期，电灯逐步取代了煤油灯，并且有了飞机、汽车、电影、留声机。到1910年，澳大利亚出现了史家称之为的“繁荣年代”。

第五，国家的法制化为澳大利亚国家长治久安奠定了坚实的基础。从1901年直到今天，该国从未发生过大规模的因内部原因引起的全国范围的动乱，只是在二战期间和越战中间有过一度惊慌和反越战的游行示威，不仅时间短，且是局部的。这种长治久安局面的形成除经济因素外，与通过国家法制化使人民养成了遵守法度的良好社会风气有密切关系。一般说来，恪守法律已成人们的习俗。这样好的守法的社会风气的形成是值得研究的。

澳大利亚建国初期国家的法制化有自己的显著特点。首先，是把国家法制化同消除殖民地残迹和分裂倾向结合起来，同巩固国家独立与统一结合起来。其次，国家法制化是澳国所有政党及其领袖共同意志的体现。再次，国会通过的所有法案都是以宪法为根据的，真正体现了宪法是国家的根本大法。最后，国家的法制化是以不断扩大民主、扩大社会福利，不断协调中央和地方的关系为原则的。

一句话，澳大利亚建国初期的法制化是以使国家全方位的发展与进步为目的。但是，这一历史时期的国家法制化最根本的缺点是，几乎所有的法案都充满着“白澳政策”的精神［42］。

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（本文系与张晓虹合写，原载《社会科学战线》1997年第3期）