克罗卡斯的分类框架和米勒的OFS策略都是在微观层面分析社区矫正的管理实践特征，没有纳入中宏观视角。但在我国社区矫正初创和探索阶段，如果忽视中宏观层面的影响，将很难全面把握社区矫正的复杂发展变迁过程。在图7-1所显示的官方统计中，劳教制度废止后中国社区矫正出现了一个令人费解的大转变，直到目前也没有重要文献集中分析这一新的变化趋势。劳教制度废止决定的官方表述“废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度”[33]之中，按逻辑社区矫正被认为是承担轻微犯罪人员改造的理想且可行的选择。按理社区矫正对象的总体数量应该有一定程度的增长，然而实际情况却正相反，如图7-1所示，社区矫正对象总量呈下降趋势，尤其是假释人员的数量急剧下降。如何解释该“文本—数据”之间的矛盾及其中折射的复杂发展态势，并分析其中体现了什么样的决策层意志？此处尝试作一个解读。

我们可以从这一时期的系列法规政策和理论导向中找到一些思路和线索：第一条线索是这种态势可以认为是“宽严相济”原则的深化发展。如图9-2所示，2012年以后公安治安发案起数迅速下降，2015年后公安刑事立案起数也迅速下降，然而检法系统的若干指标一直在稳步上升因而最终给予刑事处罚的人数也在逐年缓步增加。这些数据趋势背后的制度变化，除了2013年底的劳教制度废除，更重要的变化可能是2012年《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》中正式写入了附条件不起诉制度。附条件不起诉制度使很多处于违法犯罪边缘的人员，尤其是涉法涉罪青少年，从公安系统及检察系统处理程序中分流出去，结果就是治安发案起数的下降。劳教制度的废止实际上在很大程度上限制了公安系统的执法权限，因为之前它们可以自行决定将相关刑事立案对象处以劳动教养，[34]由此可以解释2015年后公安刑事立案起数的急剧下降。但在这一时期“宽严相济”政策对社区矫正的影响是复杂的。缓刑人员的停止增长大致可以视为“宽”的结果，因为整个公安系统的刑事立案起数都在下降；而假释人员的急剧减少可能更多是“严”的作用，因为他们已经身处监狱之中，更有可能被视为“他者”乃至社会安全的敌人。第二条线索是2014年中央政法委员会发布的《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》（中政委[2014]5号）。有法学学者指出，近年修法取向在持续限制假释，“重减刑、轻假释”的迹象很明显。[35]然而这种看法似乎不太准确，因为上述意见中首先严格的便是“减刑”，并没有厚此薄彼。更大的背景是新一届中央领导推动的强力反腐措施，体现在社区矫正领域即是收紧假释和监外执行。不仅如此，缓刑领域也开始加强规范化管理。例如，北京放弃了以往实行的分级管理措施——根据矫正对象的不同风险水平实行ABC三类管理（宽管、普管、严管），转而实施一律严格管理，因为分级管理同样可能在一线司法实践中导致收贿受贿甚至索贿，如2016年江苏丹阳出现的协管员索贿案件。[36]此外，劳教废止后，我国还采取了一系列社区矫正规范化措施，如2014年要求在区县层面建立社区矫正中心，[37]2016年全面推行电子定位监管。[38]这两大措施都致力于加强监督和控制。在北京，原来的劳教所被转型为社区服刑人员初始教育中心，要求所有的社区矫正对象在最初的3个月内必须进入其中参加为期1周的集中教育。通过这一举措，北京司法行政系统的决策者希望整合不同区县的社区矫正实践，而这一做法立即被一些东部省份所效仿。更重要的是，社区矫正立法进程也在加快，如第八章所述。可见，劳教废止对社区矫正的影响应该不在于矫正对象数量的增加，而在于劳教制度合法性的缺失和自由裁量权滥用方面的教训。[39]在这种背景下，社区矫正宏观发展要务即是通过专门立法来增进其合法性，通过规范化来减少自由裁量权。规范化进程不仅在于加快立法进程，还包括实施一系列刑事政策，由此构建一整套制度框架。清华大学的中央智库专家王绍光系统地批判了一度非常流行的社会治理理念，认为治理的本义在于国家治理或政府治理，而不是多元治理。[40]这与习近平总书记经常提到的增强国家治理能力，加强制度供给的思路是一致的。由此可见，伴随着经济的巨大成就以及社会的相对稳定状态，我国对自身制度体系的信心也在日益增强，同时希望进一步探索更加完善、可持续和有效保持社会和谐和长治久安的制度。无疑，社区矫正被视为国家治理中需要加强制度规范建设的一个核心领域。

然而，强调规范化管理似乎不可避免地会影响矫正恢复理想的实现，这实际上在某种意义上再现了古典犯罪学与实证主义犯罪学，抑或刑法学新旧学派之间的经典争论。以贝卡利亚和边沁为代表的古典学派提出“罪刑法定、罪刑相适应、法律面前人人平等”的原则，审判和执行都应依法进行。以龙勃罗梭、菲利和加罗法洛为代表的实证主义学派，对古典学派只关注犯罪行为而不研究犯罪人进行了猛烈的批判，指出非常有必要对犯罪的原因进行深入的调查。那些可以被矫正和治疗的应该进行个别化矫治，而那些不能被矫治的应该隔离或淘汰。司法官员和执法人员应当由行为改变专家担任，并在不定期刑下赋予工作人员充分的自由裁量权，以便开展科学的矫正。事实上，社区矫正实践和制度的诞生很大程度上即是实证主义学派所推动的。李恩深发现，上海社区矫正实践大致可以分为两种类型：一类是按照统一规范进行的内容，包括定期报告和法律与道德教育（主题包括“在刑意识”“悔过”“法律与秩序”“道德与文化”）；另一类是个别化的“帮教”，即协助解决矫正对象生活、就业或就学方面的困难，这就成为社会工作矫正恢复的重点内容。然而，大部分社会工作者没有经过专业的犯罪越轨人员矫正训练，无法提供认知行为治疗、动机访谈和家庭治疗来瞄准犯因性因素。更糟糕的是，在2013年之前的10年里，有262名社会工作者因为工资相对较低、工作乏味和职业前景不明朗而辞职。[41]鉴于这些情况，2014年上海建立22个区级规范化社区矫正中心，并选派218名戒毒民警作为矫正干警入驻其中，专门负责入矫宣告、电子监控、统一指挥等任务。在某种程度上，因中央决策层的不满甚至批评，上海是被迫启动规范化进程。这既可以视为我国社区矫正规范化建设的又一起点，同时也可以视为矫正恢复功能被忽视的一个转折点。规范化管理至少在两个方面阻碍了矫正恢复机能的实现：首先，规范化管理将不可避免地导致司法行政程序的增加，如填写矫正中心要求的各种工作表格，由此进一步增加早已超负荷运转的一线社工的工作量，进而压缩了个体化矫正的时间和精力。更重要的是，规范化管理可能违背北美循证矫正运动提出的RNR原则中的风险原则，即聚焦于中高风险的案例进行干预，而对低风险矫正对象较少干预甚至不干预。[42]当今，循证矫正是西方司法矫正界希望在科学研究证据基础上寻找有效矫正方法、复兴矫正恢复理想的潮流。事实上，如第四章所述，中国已经探索了循证矫正。2012年司法部组织的北美考察团发现，循证社区矫正在美国和加拿大非常盛行，于是决定引入这一策略。很快，广州和苏州分别于2012年和2013年启动了循证社区矫正自主试验，但到目前为止基本上已经停止了。两个市司法局中的一位负责人承认：“目前，我们的工作重点是规范建设，而不是循证矫正”（2017年6月26日） 。循证矫正作为当代实证主义犯罪学的一个重要研究领域，也引起了中国法学界的关注。2019年5月在中国政法大学举行的一场法学界和社会学界的对话会议上，一位法学学者指出，形式多样和结论各异的社会实证研究可能会削弱规范的权威性。在我国社区矫正领域，法学界的话语权几乎是压倒性的，以社会工作为关键词的社区矫正文献在CNKI中仅占0.93％。而且所有的社区矫正研究文献中，假设检验、前测后测干预研究等方面的定量分析微乎其微。在最终通过的《社区矫正法》之中，社区矫正机构工作人员主要以法律专业背景为主，而社会工作者则被视为一种辅助参与力量。这体现在其中的第10条：“社区矫正机构应当配备具有法律等专业知识的专门国家工作人员（以下称社区矫正机构工作人员），履行监督管理、教育帮扶等执法职责。”和第11条：“社区矫正机构根据需要，组织具有法律、教育、心理、社会工作等专业知识或者实践经验的社会工作者开展社区矫正相关工作。”社会工作者由社区矫正机构根据需要进行组织，可以想象的结果是，在主要采取形式主义一般管理的大量省市大多不会组织。在此立法框架下，社会工作参与的形式主要是政府购买服务，即第40条第1款规定的“社区矫正机构可以通过公开择优购买社区矫正社会工作服务或者其他社会服务”。“可以”购买的另外一层意涵即是“可以不”购买，在当前司法气候下可能大部分省市区会选择后者。一言以蔽之，我国首部《社区矫正法》的主导思路显示出“重规范、轻矫正”的态势。(www.daowen.com)

这里有个核心问题，规范化思路如何降低再犯风险以保卫社会？换言之，为什么中国社区矫正多年来一直保持着0.2％的超低平均再犯率？如果不能回答该问题，将难以理解我国社区矫正的运行逻辑以及在这套框架之下为什么社会工作显得可有可无？如此低的再犯率，在西方国家社区矫正中简直就是一个神话，比如美国各州社区矫正的再犯率在20％～60％之间波动。[43]对此问题，我们可以从刑法规定和法学界的主流理论解释中寻找答案，其中可以发现两条清晰的规范化策略——谨慎性和群体风险控制。2011年，当社区矫正首次写入《中华人民共和国刑法修正案（八）》时，谨慎性策略就清晰展现出来并延续至今。现行《刑法》第72条和第81条分别对缓刑和假释的适用条件设置了“没有再犯罪的危险”的高标准，这与实证主义犯罪学所得出的犯罪饱和率法则是相违背的，[44]即在任何社会中都会存在一定比例的犯罪，特别是有犯罪记录的群体。显然，设置高标准的逻辑在于保卫公众，但这使得我国社区矫正的适用率与一些发达国家相比显得过低，如21世纪初加拿大社区服刑人员占所有服刑人员总数的79.76％、澳大利亚的占比为77.48％、新西兰的占比为76.15％、法国的占比为72.63％、美国的占比为70.25％、英国的占比为55.05％、日本的占比为52.62％、韩国的占比为45.9 ％和俄罗斯的占比为44.75 ％ ，[45]然而我国社区服刑人员仅为服刑人员总数的约1/3。[46]中国控制再犯率更重要的机制可能还在于第二种策略——群体风险控制。21世纪以来，更加精细化的分类管理和风险群体控制已经日益成为一项有力的治理策略，可用来降低再犯风险、避免社会危害和扰乱社会秩序。几个典型的风险群体已经被识别和瞄准，如危及稳定的、恐怖主义、涉毒、涉艾滋病、涉上访、在逃嫌疑犯、严重犯罪记录人员和可能造成危害的精神疾病人员。[47]通过细致的分类和分级，可以将更高风险群体从较少风险的人群中分离出来。吸毒人员复吸率和再犯率都比较高，但西方国家一般置于社区矫正监督之下，而我国则将这类更高风险群体分离出来，交由公安系统和街乡政府进行专门管理、治疗和监督。如此，社区矫正对象作为一个群体的风险得到了控制，进而用群体风险控制措施替代个别化的风险评估和应对，这其中的主要措施包括搜集资料、跟踪和监视。现代刑事司法一直在努力融合古典主义与实证主义犯罪学中积极合理的方面，克服各自的消极方面，中国也不例外。2015年，法学界的顶级期刊《中国法学》刊发李川的文章《修复、矫治与分控：社区矫正机能三重性辩证及其展开》，文中强调社区矫正的首要任务是加强监控，其次是按照规范和类别进行矫正，而个体化治疗需要向规范妥协。[48]值得探讨的是，是将社区矫正对象作为一个风险群体来对待，还是在其内部根据不同风险水平再进一步分类。从目前中国社区矫正实践发展来看，应该主要走向前者，因为后者很难与个体化矫正区分开来。虽然《社区矫正法》第3条规定“采取分类管理、个别化矫正，有针对性地消除社区矫正对象可能重新犯罪的因素，帮助其成为守法公民”，然而在实践操作中往往难以准确开展风险评估、缺乏专业矫治人才以及为了杜绝管理一线的微腐败而走向规范化、统一化管理，而个别化主要体现在帮教之中。由此，我国社区矫正的总体风险管控策略就在于，主要通过谨慎性和群体分类管控措施严格控制社区矫正对象的总体风险，而在管理实践中通过规范化建设、法制化管理即可。既然群体的总体风险已经得到极大控制，再犯率常年保持在0.2％左右即是明证，那么再开展深入的个别化矫治乃至分类矫治的必要性就不是很强，社会工作者的介入空间也就受到很大限制。然而，这种谨慎性和群体分类管控策略还是会存在一定问题，因为法庭基于涉罪行为确定的轻微犯罪是否就真的代表再犯风险很低，长期受到实证主义犯罪学的质疑。即便我国社区矫正如此低的再犯率，仍然不乏杀人伤人的恶性案例。