（一）养老PPP项目的服务领域

根据不同的标准，不同学者将养老PPP项目作出了不同的类型划分：从合作类型的视角上，养老PPP项目可划分为合作共建、特定项目合作、统一完善合作和服务外包四种类型；^[35]根据资金支持的不同，养老PPP项目可划分为政府购买无偿型、政府主导微利型、政企联合共建型和政府支持企业投资型四种类型；^[36]按照产权关系差异，养老PPP可划分为私有化、特许经营和政府购买服务三种类型。^[37]不一而足。

不过，合作类型、资金支持、产权关系等标准针对的是PPP项目的运行模式，并非养老PPP项目所独有。这些分类方式没有解决养老PPP项目的入场问题，即要开展何种养老PPP项目、应提供何种养老服务。参照财政部等三部门联合发布的养老PPP实施意见，养老PPP的服务领域或者称养老PPP项目的实施内容主要包括如下三类。

一是一般的养老机构。这类养老机构是传统公办养老机构的延续，负责接收老人安度晚年，配备简单的文娱医疗设施，体现了政府兜底社会养老的职责，目前主要服务对象为城市“三无”老人、^[38]农村“五保”老人、^[39]其他低收入群体等困难家庭中的老人，未来也将保障社会基本养老服务。

二是医养健复合设施。医养健复合设施通常以医院为主体拓展养老服务功能或以养老院为主体强化医疗康复功能，旨在满足患病或失能老人对养老医护的专业化需求。^[40]除了在医疗或健康机构的基础上发展养老服务外，亦包括以现有养老机构为主体拓展专业的医疗健康服务的形式。

三是综合性养老社区。综合性养老社区以居住生活为基本功能，配套养老医疗、养老休闲及其他养老服务的地产建设，面向具有中高端养老服务需求的老年群体、定位中高端养老市场。

这三类服务领域的服务档次和市场功能定位不同，从一般养老机构保障养老服务的公共性，到医养健综合设施拓宽养老服务范围并提升养老服务质量，再到中大型养老社区提供全生命周期的综合性养老服务，其表现在项目的建设内容、资金需求、人才配套和运营持续性问题上都会有所区别，进而决定了不同的项目要素选择以及相应的实施和监管程序。

（二）养老PPP项目的基本结构

1.项目参与主体

（1）政府方

政府方并不是单一的主体，主要包括主管政府和实施机构。PPP项目主要由县级以上人民政府发起并主管，^[41]主管政府最主要的职责在于行政授权和财政授权，^[42]即审查和批准哪些项目可以采用PPP模式。主管政府一般不直接与社会资本方签订PPP合同，而是指定行政主管部门或授权其他部门或机构作为PPP项目的实施机构，代表政府方与社会资本方签订合同，并承受PPP合同项下政府方的权利和义务。

考虑到PPP项目须同时受到政府方的履约监管和行业主管部门的行政监管，以行业主管部门作为实施机构能避免多头监管、头头难管的问题；当PPP项目包含涉及多个行业的子项目或单一行政主管部门不能独立有效承受政府方的权利义务时，可以设置主次实施机构或平行实施机构，签订子合同或分项合同，亦可建立不同部门之间的协调机构统一政府方事权。

（2）社会资本方

社会资本方也不是单一的参与主体，一般包括PPP项目的实际投资人及其专门针对PPP项目成立的项目公司（特殊目的机构）；社会资本投资人和项目公司均应为具有独立法人资格的企业。^[43]地方融资平台公司经主管政府授权可以对项目公司出资和参股，政府方不论是以何种形式参股项目公司，其持股比例应当低于50%且不应具有实际控制权。

这里需要特别注意地方融资平台公司在PPP项目中的主体地位问题。原则上，国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同（主合同），^[44]以避免地方政府变相举债而有悖PPP模式的意旨；地方人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的非上市国有企业不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目，否则可能有悖PPP项目公私合作的实质。不过，依据国务院办公厅《推广PPP模式指导意见》的精神，若地方融资平台公司承担的地方政府债务已经得到妥善处置且不再实质承担地方政府的举债融资职能，则可参与当地的PPP项目。

（3）其他主体

金融机构是PPP项目的另一重要参与主体，金融机构的参与主要是为社会资本方提供融资支持。参与PPP项目融资的金融机构并不限于商业银行。2017年原保监会颁布了《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》，开始引导保险公司参与PPP融资，保险资金不仅资金规模巨大，且倾向于长期稳定的投资，这与PPP项目基础设施建设和运营的特点相重合。^[45]随着金融实践的丰富和监管体制的健全，包括商业保险、私募基金在内的资产管理资金参与PPP项目融资的空间也愈加开放。

除金融机构外，项目的建设、维护和监管需要相应的承包商、分包商、运营商、供应商、中介服务机构等市场主体甚至非营利机构的配套。

2.项目交易结构

PPP项目的交易结构所反映的是PPP主要合同下各参与主体之间的关系，其涉及的投融资结构在后文阐述。一般来说，不同行业领域、不同实施类型的PPP项目的整体结构都大同小异，可以简化如图7-1所示。

图7-1　PPP项目整体结构

在养老PPP项目中，专职社会福利与保障的民政部门作为政府方的实施机构，不论是在运营指导、政策落实，还是在行业监管上都具有天然的优势，民政部门的介入能有效地保证养老PPP项目本质上的公益性立场。对于涉及医疗保健设施建设的PPP项目，可根据主导业务选择由民政部门或卫生部门牵头；而在规模较大的养老PPP项目中，由于涉及区域规划、土地供应和多产业的配套，城建、工商等部门的主动介入则成为必要（见图7-2）。

图7-2　养老PPP项目实施机构类型

养老基础设施投资普遍呈现出投入高、回收周期长的特征，且随着养老PPP项目服务领域专业化的提升，项目的综合投入也会越大，因此仅仅依靠政府方少量的资本投入和社会资本方自筹资金是难以完成养老PPP项目的顺利建设和持续运营的，因此项目公司寻求外部的融资支持非常重要。前文提及的保险公司除参与融资外，亦会对项目建设和运营提供保险服务。

3.项目资本结构

PPP项目的资本结构主要包含资本来源构成和资本性质构成两部分。

其一，项目的资本来源构成，即不同主体对PPP项目的投资比例构成，主要为政府方出资、社会资本方的自筹资金和社会资本方向外部寻得的融资。其中，由社会资本方负责的资金占项目投资的大部分，且在养老PPP项目中，从一般养老机构、医养健复合设施到综合性养老社区，随着项目建设规模与运营专业化要求的提升以及项目运营市场化程度的提高，政府方的出资占比通常会逐步降低，对社会资本方的筹资要求也就逐步提高，但这也意味着项目的收益性也会相应地增强（见图7-3）。

图7-3　养老PPP项目融资结构

其二，项目的资本性质构成上，政府方出资和社会资本方自筹资金构成了PPP项目公司长期占有的非债务性资本，称为权益性资本；而社会资本方向金融机构的借款或通过其他途径所获融资则是以负债性质入账、需要按期付息偿还的资本，称为债务性资本。与前述资本来源构成类似，随着养老PPP项目投资所需资金规模的扩大，政府方出资的力度会降低，社会资本方自筹资金的难度会提高，社会资本方寻求外部融资支持的需求以及其承担的投资风险也会相应提升（见图7-4）。

(www.daowen.com)

图7-4　示例：（山东潍坊）临朐县景福养老护理院PPP项目投资比例

（三）养老PPP项目的构成要素

1.项目运作模式

PPP项目的运作模式指政府方和社会资本方合作的具体机制，亦可理解为社会资本方参与项目投资、建设和运营的形式。财政部《PPP项目合同指南（试行）》中列出了如下类型：^[46]

①BOT（Build-Operate-Transfer），建设—运营—移交

社会资本方承担项目的投资、融资和建设；在PPP项目合同约定的期间内，社会资本方负责项目的运营以回收成本并获取回报；期间届满后，社会资本方将项目基础设施无偿或有偿移交给政府方。BOT模式是我国最早落地的PPP模式。

②BOOT（Build-Own-Operate-Transfer），建设—拥有—运营—移交

BOT模式的变种之一，区别在于社会资本方在将项目移交给政府方前的运营期间内拥有项目的所有权，社会资本方即可以以项目为担保向金融机构融资。

③BOO（Build-Own-Operate），建设—拥有—运营

BOT模式的变种之一，社会资本方在项目竣工后拥有基础设施的所有权且不再移交给政府方。BOO模式具有公用事业产权高度私有化的特征，更能调动社会资本投资积极性。

④DBFO、DBFOT，突出了设计（Design）和融资（Finance）环节

⑤TOT（Transfer-Operate-Transfer），转让—运营—移交

政府方将存量资产所有权有偿转让给社会资本方，并由其负责维护和运营；合同期间届满后社会资本方将资产移交给政府方。TOT模式主要用于解决地方政府存量债务问题，并衍生出期满不移交给政府方的TOO模式。

⑥ROT、ROO、ROOT，将建设环节变更为改建（Rehabilitate）环节

TOT模式的衍生，社会资本方将对政府方存量资产进行改扩建。

⑦O＆M（Operations＆Maintenance）、MC（Management Contract），即委托运营和管理合同

这两种模式更接近传统的政府购买服务，运用相对较少。

我国的养老PPP项目主要采用BOT（包括BOOT）、BOO、ROT和TOT模式，前两者面向的是新增项目建设，后两者针对的是存量项目运营。

PPP项目的运营多会采用市场化机制，随着项目公共服务保障色彩的减弱，项目的市场化特征也就愈加明显，这一层面上养老PPP项目与其他领域中的PPP项目并无二致。不过尤其值得注意的是，养老PPP领域中BOO模式的应用比例大幅提高，^[47]且采用BOO模式的项目绝大部分为医养健综合体或中高端养老社区项目，^[48]这意味着养老PPP项目运营市场化的同时伴随着相当程度的私有化。

2.项目付费机制

首先，任何PPP项目中都不应忽略社会资本的投资回报属于公共服务之对价的实质，公共服务的有效提供是向项目公司付费的根本条件，对项目运营的绩效评价应作为社会资本方取得项目回报的依据，^[49]财政部门也应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金，对于绩效评价不达标的项目应扣减相应费用或补贴支出。^[50]有关付费评价的具体内容将在后面部分阐述。

财政部《PPP项目合同指南（试行）》将PPP项目的付费机制划分为政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三类：政府付费机制是指政府根据社会资本方提供公共服务的效益向项目公司付费；使用者付费机制是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务；可行性缺口补助则是在使用者付费不足以满足社会资本方收回成本并获得合理回报时，由政府方给予项目公司各类补助以弥补使用者付费之外的缺口。

上述划分并不能准确反映PPP项目付费机制的全貌。政府方对社会资本方的支持不仅包含资金补助，还应包含公共资源的投入，而PPP项目本身属于公用事业民营化的一种形式，很难与公共资源无涉，那么可行性缺口补助就会涵盖所有类型的PPP项目，上述划分也就失去了意义。财政部的划分应定位为货币计量下对付款主体进行的分类，而付费机制的另一要素是付费的载体，既包括货币也包括资源。需要注意的是，政府方支付的资源并非项目直接产生收益的资源，项目公司必须在资源的基础上进行再投资和管理才能产生收益，^[51]资金和资源的支付场景应当予以区别。

PPP项目选择政府付费还是使用者付费通常需要根据项目所提供公共服务的形式来决定：服务对象主要为个体、服务数量可以计量的情形适合采用使用者付费，而在服务数量无法计量或计量不经济的情形下政府付费或更容易实施。此外，付费价格的确定还包括计价控制，包括在项目前期论证程序中的事前控制以保证社会资本方的收益维持在合理区间内，以及在项目履约阶段中的事后控制用以合理分配政府方和社会资本方承担的风险。^[52]由于计价控制的内容与传承法务的主题关联性不强，因此不多阐述。

在养老PPP领域，不论何种养老基础设施，其提供的养老公共服务都是直接针对特定的老年用户及其家庭，因此养老PPP项目的回报机制原则上应以使用者付费为基础。而正如前文多次提及的，不同类型的养老PPP项目运营的市场化程度有所差异，对于医养健复合设施和综合性养老社区，其服务对象通常具有良好的付费基础，因此无须政府提供额外补助；而一般养老机构虽然同样服务于特定对象，但基于其兜底社会养老的定位，可行性缺口补助仍是必要的。不过，即使是市场化运营程度较深的养老PPP项目仍属于公用事业基础设施，考虑到地区的经济发展现状，基于养老设施持续运营和地区公众长久受益的目的，政府对这类PPP项目进行补贴亦不失妥当。

3.运作模式组合

在确保PPP项目参与主体适格以及政府方不承担项目融资风险的根本前提下，PPP项目可以根据具体需求灵活组合各种要素，如前文提及的政府方复合实施机构和不同条件下的可行性缺口补助，但实际上这两者通常都是依复合型的合作模式而设计。简单来说，PPP主项目下可能搭配子项目，PPP大项目亦可能以多个并行的小项目的形式实施，而主项目和子项目的合作模式可能并不一致，不同小项目的合作模式亦可能有所区别。

位于新疆阿克苏地区的新和县社会福利院和儿童福利院PPP项目即采用TOT+BOT模式。该项目的建设内容包括社会福利院、儿童福利院和托老院三部分，其中，社会福利院和儿童福利院属于存量设施，托老院属于新建设施，因此分别采用了TOT和BOT的运作方式。不过，TOT下服务对象中主要为孤儿和残障人士，BOT下服务对象中亦有相当数量的孤寡老人，这两部分群体对应的财务效益都极不显著，都需要政府的扶持，因此该项目TOT部分和BOT部分属于并行的两项内容，存量和新建的设施在前期建设或移交问题以外的重大事项安排上并没有显著区别（见图7-5）。

图7-5　新和县社会福利院和儿童福利院PPP项目交易结构

一般来说，若PPP项目中采用不同运作模式的部分分别承担的公共服务具有性质或功能上的显著差异，则可以认为不同的部分具有主次之分。位于四川南充的西充县川东北康养文化小镇PPP项目中，市政配套基础设施建设工程采用BOT模式且先行建设，其他区域建设则均采用BOO模式，这是性质差异产生的主次分别；位于山东省青岛市的南村镇养老公共服务设施建设PPP项目采用BOT+BOO的运作方式，BOT模式下的项目包括养老院和康复医院，BOO模式下的项目包括护养院、养老公寓、养生中心等，前者是后者建设必要的公益配套，这是功能层次差异产生的主次分别。

若某一PPP项目以医疗设施建设为核心，那么养老设施建设即成为配套，反之亦然；此外，采用不同运作模式部分对应的规划指标差异（如床位数量）也会成为确定主次的依据。对于主次分别不明显的并行项目也具有类似的意旨，典型者即为存量+新建的组合，通过新建设施带动存量设施的更新优化。

需要强调的是，确定主次并非目的而是观察研究的一种思路，因主次分别是复合型PPP项目设计的内在逻辑。不论是配套还是“搭便车”，主次分别反映着政府实施公共基础设施建设的优先意向，这既构成了政府地区规划或行业发展战略的一部分，又会直接影响PPP项目中回报机制和监督规则的设计；社会资本投资的主要目的一定是盈利，而政府也一定会通过PPP项目意图实现对其而言最优的社会和政治效益。