（一）PPP模式的背景

PPP（Public-Private Partnership）模式是政府与私人机构共同提供公共服务的一种模式，在我国称为政府与社会资本合作模式。PPP模式是在传统公私合作中发展起来的一种优化的项目融资和实施模式，以政府对民营企业等社会资本实体的公用事业运营授权为基础，意在提升公共基础设施建设效率和运营效用、推动政府职能转变与创新公共服务供给机制。

第十二届全国人大二次会议通过的预案决议^[28]首次在国家文件中，提出要运用政府和社会资本合作模式鼓励社会资本参与城市基础设施投资运营。2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部发展改革委、人民银行联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（下称《推广PPP模式指导意见》），这是目前PPP领域效力级别最高的法律文件。截至2020年底，现行有效的直接与PPP相关的政策性法律文件已有近60件。^[29]

目前，我国PPP项目管理和实施具有双轨制的特征：传统基础设施领域的PPP项目由国家发展改革委牵头负责，^[30]公共服务领域的PPP项目则由财政部牵头负责。^[31]不过，传统基础设施领域和公共服务领域并非相互对立的而具有诸多交叉，且不论是传统基础设施项目还是公共服务领域项目，其最终目的都是向公众提供公共服务，因此目前的划分是不够准确和明晰的。

不过，若从发展改革委和财政部的职能分别上来看待双轨制，仍可发现双轨制的可取之处：发展改革委主管国家政策研究和战略实施问题，因而具有放权的特征；财政部主管财政政策和财政预算收支问题，因而具有控权的特征。由此，PPP项目的研究和实施不能为双轨制的形式所限，而应在融资结构、法律监管、项目运作等规则设计上达成逻辑互洽和实践共识。

（二）PPP模式的一般特征

PPP模式下政府和社会资本合作建设运营公共基础设施、提供公共服务的表述并不能构成对PPP模式的定义，这更多地是政府公共管理的一个方向。加之目前尚无高位的PPP立法，因此本章不会尝试在法学或金融学上对PPP模式作出定义，而会侧重于从特征的角度描述PPP模式和项目。

PPP模式和PPP项目具有三项主要特征：

第一，PPP模式是政府方和社会资本方合作的一种模式，是国家借助民间资源发展公用事业的一种方式。国务院于2017年3月7日出台了《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》，明确了在社会领域需求倒逼扩大有效供给的新形势下深化社会领域供给侧结构性改革的总体目标，而PPP模式正意在解决公共服务资源不足、地方政府债务不断增加的产业发展问题。

第二，PPP项目的核心目的是公共服务交易。这首先决定着PPP项目的开展是以公共利益为根本导向，因PPP项目启动的实质是政府借助社会资本和私人力量履行公共职能、开展公共事业。此外，PPP项目运营中社会资本的投资回报可能涉及公共财政支付或公共资源补助，但这种回报属于公共服务的对价，其价格水平、评价标准、支付程序等都与公共服务本身关联。

第三，PPP项目对社会资本而言是一种高风险、高回报的投资活动。社会资本的投资回报是PPP项目所提供公共服务的对价，政府与社会资本的合作关系并非金融债权债务关系而类似于买卖关系。社会资本因PPP项目的实际运营和公共服务的有效提供而回收投资成本并获得投资收益，因而这是一种不固定回报，社会资本承担着额外的融资和运营风险；不过，借助政府的政策扶持和公共资源投入，社会资本方也有能力获得超过固定收益项目的回报。PPP模式由此实现了投融资活动的良性金融激励和公共服务有效提供的多方共益。(www.daowen.com)

（三）养老PPP：PPP的传承应用

根据2021年5月11日正式发布的第七次全国人口普查数据，我国60岁及以上人口占18.70%，65岁及以上人口占13.50%。国际上目前普遍接受的联合国标准是：当一个国家或地区60岁以上老龄人口数超过人口总数的10%^[32]或65岁以上老龄人口数超过7%，就意味着这个国家或地区进入老龄化社会；^[33]按照国际通用习惯，65岁人口达到14%，为老龄社会，超过20%则进入超老龄社会。据此标准，我国大部分地区都已经进入老龄社会，且未来一段时期将持续面临人口不均衡发展的压力；而与老龄化相伴而生的则是养老服务供求矛盾的不断扩大。

从2016年起，面向老龄化应对和养老体系建设的国家政策开始陆续出台。“十三五”规划文件、党的十九大报告中都对养老体系建设提出了指导意见，^[34]2021年3月，“十四五”规划更是在第四十五章专章设置了《实施积极应对人口老龄化国家战略》，指出“推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务，支持家庭承担养老功能，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。应对人口老龄化问题、推进养老体系转型升级已经成为国家发展战略的一部分。

当前仅凭部分个人和家庭的经济支撑尚不足以解决普遍的养老资源供给不足问题，而社会养老保险作为目前养老保障体系的核心，其资金缺口也不断扩大，因此，以政府公营和公共财政作为唯一的养老资源供给方的养老体系建设模式已不现实，引入社会资本参与养老产业建设、带动民间力量提供养老行业服务的必要性日益凸显。PPP模式能在提升公共服务效益的同时优化财政结构，因而养老PPP也成为回应社会养老需求的创新思路。

2017年8月14日，由财政部、民政部、人力资源社会保障部联合发布的《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》是我国首个养老PPP专项政策。这一文件现行有效，其就养老PPP项目开展和实施的整体规划对现今养老PPP项目的实践仍具有很高的指引价值。

一是总体要求，意见强调养老PPP要坚持公共服务属性，以养老PPP来推动养老服务行业标准化建设、促进养老服务领域供给侧结构性改革、为民生改善和经济转型升级提供新动能。

二是服务领域，意见提出了三项优先支持的重点养老服务领域，包括养老机构（现有公办养老机构）、社区养老体系建设（城乡社区内养老服务网点和服务设施）和医养健融合发展（全生命周期养老服务链综合新业态）。

三是实施要求，意见指明了养老PPP项目开展和实施的三方面的重点要求，包括养老服务项目可行性论证（是否适宜采用PPP模式运作）、社会资本方的选择（依法择优、消除本地保护主义和隐形门槛）和项目回报机制的构建（政府付费、使用者付费和开发性资源补偿）。

四是政策保障，意见特别指出要创新金融服务方式，鼓励金融机构支持养老PPP领域项目，支持社保资金和保险资金用于收益稳定、回收期长的养老服务PPP项目。

财政部政府和社会资本合作中心数据显示，截至2021年7月31日，全国通过物有所值评价和财政承受能力论证的养老PPP项目已达102项（示范项目31项），养老PPP项目投资总额达610亿元（示范项目投资总额291亿元）。总体来看，养老PPP项目数量和投资总额在全国PPP项目中的占比很低（全国PPP项目总数已逾万项，投资总额达15.7万亿元），当前养老PPP实践规模也难以匹配我国人口数量相应的养老需求，可见养老PPP仍有非常广阔的发展空间。