1599年，清朝有了自己的文字，称老满文，后来又对老满文加以改进，创制出有圈点的新满文。随着满文的产生，文书工作亦随之产生了。入关以后，清廷全面沿用明朝的文书工作制度，使清王朝迅速拥有了较完善的文书工作制度。在公文体式的革新、密奏制度的产生，以及档案管理制度的确立和系统化等方面创造性向前发展。

清朝整体上沿用明朝文书工作制度，公文体式既有对明朝公文体式的继承，又有许多改造和创新。文书名称保持了汉民族沿用已久的文书名称特色，又有满族自身传统的痕迹。清朝鉴于明朝阁臣弄权和宦官批红的教训，为进一步加强皇帝的独裁统治，对中央的文书处理制度，进行了重大的改革。清朝对中枢机关文书处理制度进行的改革，不仅保证了清帝亲批奏章独裁政务的权力，而且大大提高了行政效率。

清朝为了保证文书的有效办理和运转，建立了我国封建社会最完备的文书处理机构内阁和军机处，收发机构通使使司和奏事处。中央各部院衙门内部都设有专门的文书档案机构，司务厅、督催所和当月处等。为保证文书的安全与保密和快速的传递，还建立了文件副本制度，以及保密、稽查和驿递制度，这些文书制度的建立，保证了整个国家机器的正常运转。

清朝不仅有完备的文书制度，而且还制订了严密的档案制度，如檄回朱批制度、文件汇拱存查制度等。清廷对档案的典藏和管理也十分重视，曾设置专门保管档案的档房或清档房，有皇史宬、内阁大库、方略馆、清史馆大库，以专门贮藏皇帝和中枢机关的档案。

清朝的文书不但等级森严，而且文种也更加完备。皇帝下达的诏令文书有制、诏、诰、赦、谕、旨、寄信、电旨等；臣工上奏的文书有题、奏、表、笺等；各衙署的行文，上行文有咨呈、呈文、申文、牒呈、申呈、详文、验文、察文等。下行文有札文、牌文、票文、牌檄等。平行文有咨文、移会、关文、照会等。1840年鸦片战争后，中外交往的文书有国书、条约、照会、申陈、札行、护照、电报等。

（一）清朝皇帝的专用文书

清朝皇帝专用的文书名称主要有制、诏、诰、册、敕、谕（旨）等。雍正初年，采纳大学士张廷玉的建议，凡皇帝处理政务中下达的指示性文书分为明发谕旨和寄信谕旨两种。明发谕旨简称明发，是皇帝巡幸、上陵、经筵，对各地赈灾、蠲免税收以及侍郎、知府、总兵以上官员黜陟调补等事所用的文书，由内阁传抄发送。寄信谕旨简称寄信，是皇帝告诫地方各级文武官员、指授兵略、查核政事及责问时所用的机密文书。由军机处奉旨后撰拟、抄写、密封，加盖军机处印章后送交兵部捷报处寄给文武官员，又称为“廷寄”。凡军机大臣行经略大将军、钦差大臣、将军、参赞大臣、都统、副都统、办事领队大臣、总督、巡抚、学政、督办军务大员等，用“军机大臣字寄”字样；凡军机大臣行监政、关差、藩、臬及各省提镇等，用“军机大臣传谕”；其中尤为机要之件，则书“军机大臣密寄”。

明发和寄信两种皇命文书是清朝首创，将一般文书与机密文书区别开来，提高了公文的保密性。

（二）臣工上奏的文书

清朝臣工上于朝廷的公文主要是题本和奏本。起初言地方公事用题本，言私事如陈谢、升除之类用奏本。乾隆十年（1745年），一律改用题本，清末废题本，改用奏折。

清初沿明制，臣工奏事，公事用题，私事用奏。题本用印，奏本不用印。顺治初年规定，不论题奏本章，不得过三百字，贴黄不得过百字。所以顺治、康熙年间的章奏词句极简。若超过三百字，必须声明缘系某项重要事例，所以超过了规定的字数。雍正二年，这项定例被废除，反而要求凡题奏本章，务必详细、明了、通畅，贴黄也不得过于简略含混，不限字数。

在封建社会里，官员的公私事务很难分清，所以在题奏用法上往往差错不一。为此，雍正帝曾明令规定题奏的用法，但实际情况仍然十分混乱。乾隆十年，废止了奏本。题本成了臣工向皇帝奏事唯一的正式文书。题本处理手续繁杂，要先经内阁票拟，才能到皇帝手中，不能适应皇帝高度独裁的需要。于是自康熙前期，臣工报告机要政务，逐步使用一种机密文书——奏折。同时题本仍然使用，但大都是题报兵马钱粮刑名案等例行公务。凡涉及机密事件，不使露章上奏，大臣都可亲自奏折上达。奏折文字简洁，由具奏人密封可以直达御前。奏折经皇帝拆阅朱批后，交军机处封发给具折人亲阅办理。这样奏折处理迅速，办事缜密。所以奏折逐渐取代了题本，至光绪二十七年（1901年）皇帝下令废除了题本，这样奏折成了臣工奏事的主要文书了。

（三）官府衙署的行文

1．上行文　京外官衙上行中央各部院，用咨；上顺天府用札；凡受札之衙门，来文皆用咨呈。内廷各馆、内阁典籍厅、中书科与各部院、监行文，均用移会，军机处用文片。各部院行五域司坊官大宛二县，用牌文；各部院行各省督抚、将军、都统，吏、礼二部行衍圣公，礼部行藩属各国均用咨，来文也用咨；各部院行布政司、盐政、监督制造，礼部行学政，兵部行提督总兵，均用札，来文用咨呈；六部行道府以下，必须先行咨于督抚专饬，如果有不经督抚直接下达道府者，则用牌文，道府的回文或来文用呈文或申文。

2．下行文　在京内阁及各寺、监、科、道、各旗行文外省，均由部院转发。军机处行文督抚、将军用咨，督抚将军行军机处用咨呈。各省文职督抚行司道以下、司道行府厅以下、府厅行知县以下、州县行杂职，皆用牌，来文则皆用申文。知府行府佐贰、州县行州县佐贰，皆用关文，来文皆用牒呈。知府行直隶州、知州用照会，其来文用牒呈。府厅州县行两司首领用关文，其来文行府用牒呈，行厅州县用关文。

3．平行文　直隶州与非所属之知县、知县与府首领州同州判、州同州判与儒学，皆平移，其武职上之行下皆用牌，下之行上皆用详文呈文，非所辖者则用照会，其来文用呈或咨呈，平行皆用咨。

提督行府、厅、州、县，巡抚行副将、参将、游击、都司用札付，行守备千总用牌票均用平，来文皆用申文。武职与文职并行者，用关文。

鸦片战争以后，外事活动的增加和外国科学技术的传入，清朝公文体式有了新的变化，增加了一些新的文书种类。官衙政府内的行文中有了电旨、电奏、电信等文书形式：皇帝下行的电报文书称“电旨”，臣下上奏的电报文书称“电奏”，官衙互行的电报文书称“电信”。为了便于开展外事活动，晚清政府也仿照西洋公文文体，开始运用条约、照会、国书、全权证书、谈话记略、出使报告等文书形式。

奏折是臣对君的一种报告。折，即折叠之意，用折叠的纸缮写而得名。每一折纸数不一，少则1张，多则10余张。奏折能舒展叠合，比较方便。清朝所用的奏折，多为密折。因其折面、折内多属有“密奏”“密折”等字样而得名。它不拘格式，书体自由，也不经通政使司或内阁，直接呈送皇帝拆阅，快速便捷，保密性强，因而在康熙、雍正乃至以后各朝，都大为推行。始用于康熙年间，雍正以后普遍采用，乾隆年间形成固定制度。至清亡废止，历时200余年。

康熙常令其亲信官员及部分督抚大员密奏见闻，以便互相监视和探听民情，遂有密折文书的出现，康熙四十年以后，奏折的使用广泛。雍正继位以后，更进一步扩大奏折的使用范围，规定内外诸臣，对凡属宜守机密或应速递上闻的国家庶政，都可以用密折先行奏闻，然后再用题本正式奏请批示遵行。于是，奏折作为机密文书遂被普遍使用，成为定制。乾隆十三年（1784年），清廷又谕令停止奏本的使用，从而使奏折与题本并重。但实际上许多机密要务都是用奏折先行上达，而题本则成了例行公事。因此到光绪二十七年（1901年）终于取消题本而专用奏折。(www.daowen.com)

奏折按其内容可分为奏事折、奏安折、谢恩折及贺折四类，其公文程式各有不同。最初主要用作请安致贺，以后逐渐用作奏事、谢恩，尤以奏事折为最多。它在康熙时及雍正初年，原无一定规则与程式，也未列入国家的正式官文书之内。京内外官员，不论官职大小，只要得到皇帝的宠信和特许，即使是微末之员，甚至寺庙的主持和尚，也可以上折奏事和谢恩。但到雍正后期，尤其是在乾隆时期，因奏折成了国家的正式官文书，就逐渐形成一套严格的制度：只有高级官员，如文官的京官三四品京堂以上或翰詹科道官员；地方官按察使以上或负有特殊使命的钦差官员；武官须总兵以上等员始有资格用奏折奏事；在公文程式、运转关系以及缮写的字体等方面，也都有繁琐的规定，违者就会受到处分。

奏折送达皇宫，由皇帝用朱笔批示后，即称“朱批奏折”。雍正朝以后，奏折经朱批后，在发还具奏人遵行之前，照例要由军机处抄录一份，以供有关衙门传抄执行和存案备查，称作“录副奏折”，简称“录副”。也有少数奏折（如言官风闻奏事之折）皇帝不加批示，即以原折交军机处存档，不再录副传抄。还有个别事关机密之件，或因具奏人的请求，或皇帝认为不宜公开，即留在宫中，不发交军机处抄录，称作“留中”。雍正帝继位不久，还下令凡康熙帝的朱批奏折及他本人批过之折，在发还具奏人遵行后，必须于年终汇总缴还皇宫保存，个人不得私自留存和抄录，并且从此成为定制。

由于奏折是清朝雍正以后最重要的官文书，其涉及的内容十分广泛，几乎概括了当时的政治、经济、军事、文化等各方面。密奏制度内容主要有：

（1）书写：凡密奏，必须亲自书写，不得委托他人代笔。《关于江宁织造曹家档案史料》记载，康熙曾告诫臣下：“凡奏折不可令人写，但有风声，关系匪浅。小心、小心、小心！！”雍正进一步规定，即使文化水平低的官员，尤其是武官，奏折也必须亲自写，可以不用楷书，字的大小随意，只求辞达而已。

（2）用纸：奏折用纸可分为素纸、黄面黄纸、黄绫面黄纸、白绫面白纸四种。最后一种系大丧时才用，占量最少，素纸为陈情言事之用，占量最多。其他请安、谢恩用黄纸。用纸上的严格区别，目的是为了让皇帝接到奏折后通过纸的颜色质地即可分辨密奏内容，按轻重缓急阅览批复。

（3）封套：密奏的装封有严格的规定。雍正朝的封套规格变化不一，时大时小。封套面或书“密”字，或书“密奏”，或书“奏折”等字样。

（4）装匣：奏折缮写封套后，须装入特制的匣内，然后递送。康熙朝可能没有折匣，用木夹板，雍正朝因夹板不够严密，改用木匣。匣外加铜锁，再用盖有御押的黄纸封口，包以黄包袱，然后遣人递送。铜锁可能为朝廷特制，坊间锁匠不能轻易开启。钥匙备有两把，一把在皇帝处，另一把连同折匣发给具奏者。由内廷颁发的折匣，每位有密奏资格的官员有两个到八个不等，折匣的多少，大概依照路途远近及奏折的疏密而定。

（5）递送：各省总督、巡抚的密奏，须派亲信僚属或家丁直送京城，路上不得耽搁，且不准派兵护送，以免张扬。到京后直接送至皇宫乾清门的奏事官收呈皇帝。如逢紧急事务，可由千总或把总等乘递送，交由御定的几位“转折大臣”代转。转折的手续也比较严格，该交那位转折大臣，别人不能替转。

（6）批阅：密奏由皇帝本人亲自拆阅、批示，不委于他人。

（7）发还：多数密奏经皇帝朱批后，封交奏事房，发还给等候在京的具奏人家丁或亲信带回，交具奏人阅办。少数密奏因所奏之事皇帝一时难以决断，暂时“留中”，也有一些密奏皇帝认为有保存价值，长期“留中”不发。

（8）缴回：奏折的要旨就在一个密字，它由皇上亲拆亲行，任何第三者都无权拆看，有很强的保密性。康熙时，批复后的密折发还具奏人，任其一直保存，不予收归，以至有关王朝的机密泄漏、扩散。因此，雍正登基的第十四天，便下了一道收缴前朝密折的谕旨，使密折逐步形成了一种固定的文书制度。

密折制度牵涉到君臣间权力的分配，是官僚政治的重大改革。雍正对于官员的录用、陟黜极为留意，他曾一再透露：朕惟治天下之道，首重用人。他考察地方的吏治，着重点是对地方的官吏的检查；给官员授权，允许越境奏事；可以越级监视，上下牵制。这种方法使雍正了解了很多的情况，如地方政事的好坏，官员中谁认真负责，谁搪塞敷衍，也使为官者人人震慑，不敢轻蹈法网。密奏作为一种统治手段为加强皇权，巩固统治服务，起到了一定的作用。密折作为君臣间的私人通讯，可以无话不谈；臣下献议，皇帝先睹为快，可以通达下情，直接批上自己的意见；国家有所兴荣，臣下有不同看法，也可以婉转谏劝；皇帝可以直接处理庶务，强化其权利；同时有效地控制了官员，使他们互相牵制，效忠于皇上。

清朝统治者在入关前就开始积累保存档案，存留至今的有满文老档和满文木牌等。入关后建立起全国政权，国家机构全面仿效明制，各项制度进一步完备，档案工作有了飞速的发展。

（1）清朝建立了较系统的档案工作机构，继续保留了前朝各级衙门中的档案工作人员和档案库，中央和地方衙署设置了一大批新的档案工作机构和档案库，如典籍厅、满本房、汉本房、档房等。皇史宬仍被沿用为保存清朝实录、圣训和玉牒的皇家御用档案库。

（2）清朝建立了较为细密的档案分类、保管体系。清朝形成的档案种类达数百种之多，虽然不见明文规定的分类制度，但类别保管档案，仍可见其较系统的分类体系。

（3）有一批比较专业的档案工作人员。清朝的档案工作人员常由文书工作人员兼任，他们多为科举出身，既熟知清朝的文书，又懂得档案管理，专业水平较高；而那些书吏和幕僚则更是这方面行家里手。

（4）清朝建立了较为系统的档案工作制度。如：一案一卷制度、汇抄制度、分类整理制度、定期查修制度、编目登记制度和保密制度等。清朝的档案工作制度有一定的系统性，并能辅之以法律保障，较之前朝更趋完善。

（5）清朝对档案的利用工作相当重视。清朝把档案的汇编和公布作为其强化统治的手段，号称“以例治天下”，利用档案中的例案汇编的康熙《刑部现行则例》《理藩院则例》《兵部督捕则例》和雍正《钦定吏部则例》、乾隆《钦定户部则例》《钦定工部则例》等，都是各部院衙门理政的金科玉律。清朝利用档案修史也十分盛行，从所修典籍的数量、内容、种类来看，都是前所未有的，为今人留下了大量珍贵的资料，编修了自太祖至德宗十一朝实录，修本纪、传、志、表等史书。还编有6 000余种地方志。

（6）清朝还产生了专门的档案学思想，造就了章学诚等杰出的档案学思想理论家。