1206年，全蒙古的贵族举行大会，推举铁木真为全蒙古的首领，号“成吉思汗”。成吉思汗及其继承者窝阔台、忽必烈等率领蒙古铁骑，东征西战，先后攻灭西夏、金国，1271年11月，忽必烈宣布国号“大元”，在《建国号诏》中宣称自成吉思汗至忽必烈以来的统一事业是“历古所无”的“既成大业”，要继承秦汉隋唐“古制”“绍百王而纪统”。1279年，忽必烈灭南宋，中国历史上第一个由北方少数民族入主中原的统一封建帝国——元朝诞生了。

元朝所建立的政权官制大体上是沿袭宋、金旧制，但又有较大变化。元朝的中央政府以中书省为中枢，尚书省时设时废，门下省则废而不置，三省制至此完全被瓦解。其他如枢密院、翰林院、御史台、六部等中央机构均设置如常。元朝的政权官制既有蒙古民族的特色，又有历史局限。

（一）中书省内的秘书机构与人员

元朝只设中书省，作为中央行政中枢，下仿尚书省编制，设吏、户、礼、兵、刑、工六部，分管王朝各方面事务，中央政府的秘书中枢也因而位于中书省内。

中书省的长官为中书令（往往以皇太子充任），省内有左、右丞相（以右为上）、平章政事、左、右丞、参加政事等官员。省内设有参议府，负责处理日常事务，类似于今天的办公厅，其长官称“参议中书省事”，主管省内秘书工作，并有权参与商议军国大事，相当于今天的办公厅主任。中书省内的专职秘书部门有：

承发司：负责文书的收发。

管勾司：掌出纳四方文移，启折缄封、邮递事务，有管勾主管，下有典吏8人。

检校所：掌检校左、右司、六部的公文程期、文牍稽失等事，以检校为主官，下设书吏6人。

照磨所：负责文书的照刷、磨勘，设照磨主管，下有典吏8人。

时政科：负责记注皇帝言行和省、台、院诸司秦闻之事。设有文学掾1人主管，有起居注（后改为给事中兼修起居注），左、右补阀（后改为左、右侍议奉御兼修起居注）等官员。

由于元朝境内民族众多，中书省颁下的公文以多种文字拟制，所以，规定由左、右丞相分工负责不同文字的公文处理工作。如窝阔台时，凡中书省发往西域、畏兀儿诸地的公文，一律用畏兀儿文拟制，由右丞相镇海负责；发往汉地、契丹、女真族的公文，则分别用汉文和契丹文拟，写由左丞相耶律楚材负责。

除上述秘书工作主管官员之外，中书省中还大量配有令史、译史、典吏、汉人书写、蒙古书写、回回书写、监印、知印、宣使、省掾、必阇赤、通事、书吏、舍人等多种名目的中下层秘书人员。这些名目的秘书人员中，大多数名目是前朝已有过的，而宣使、省掾、必阇赤等则是元朝所特有的。宣使是专门负责传宣诏谕的吏员。省掾一般认为是书吏的别称，但比一般书吏地位要高，往往从七品文官或令史中选充。必阇赤是蒙古语“书史”的译音，又译作必彻彻。

（二）六部中的秘书人员

元朝尚书省废置无常，六部之制却一如唐宋。由于尚书省不常置，故六部的职掌较唐宋要宽，权力要大。这一点对明清政治有极大影响。六部的主官称尚书，下有侍郎、郎中和员外郎等。六部作为具体的办事部门，在主要官员之下，又设有数量众多的秘书官吏，承担大量的日常事务。这些秘书官吏主要包括主事、必阇赤、令史、知印、奏差、书写、典吏、提控案牍、照略案牍、译史、通事、管勾、书吏、照磨、典簿等。奏差与中书省的宣使职掌略同。典籍、照略案牍、提控案牍都是各部下属的监、司中管理文牍簿书的低级官员。

（三）翰林院

元朝仿唐宋旧制，设置翰林院。但是将它一分为二：一曰翰林兼国史院，主掌修撰国史，设有侍读学士、侍讲学士，兼有陪同皇帝读书的职责，二曰蒙古翰林院，负责拟制、翻译和颁降皇命文书，置有承旨、学士、直学士、侍制、写圣旨必阇赤等官，是皇帝的机要秘书处。

此外，还设有内八府宰相，负责安排诸王觐见皇帝的事务，遇有诏令，则与蒙古翰林院官员共同译写、润色。在皇太后的徽政院、皇后的资正院、皇太子的詹事院中各设有照磨、管勾等秘书部门，负责处理本院的文书和日常事务。

元朝中央政府的机构设置，从总体上来说，比唐宋时代要精简得多，而工作效率差不多，一个重要原因正在于元朝各类官府中的中下层秘书官吏人数众多、分工细致而周密，从整体上表现出一种权力下移的趋势。这种趋势对元明清各朝，亦即中国古代社会的后期产生了不可估量的影响。这种影响既有正面的，也有负面的。

元朝在地方创设行中书省，简称行省或省，代表中央政府管理地方事务，下有路、府、州、县各级政府。《元典章》中明确规定：“统郡县、镇边鄙，与省为表里”；并有“征伐之役，分任军民之事”的权责。凡“钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之。”（《元史》卷85《百官志一》）元行省一级中的秘书，工作与中央中书省一样，受到格外重视，秘书机构和人员的配备以及分工都比较齐全、规整。郎中、员外郎、都事具体负责行省的秘书工作，其下配备了数量不等的令史、书写、必阇赤等低级秘书人员，分科分房办理秘书事务。路、府、州的官衙内各设有经历司，负责文书工作和处理日常事务，以经历为主官、知事为副手；省衙内设有主簿，主管秘书工作，官秩为从八品至九品。路、府、州内设经历司，负责文书工作，处理日常事务，管理吏员，相当于办公室，以经历为首，知事为副；县府内仍设主簿主管秘书工作，为从八品或正九品的小官。

元朝各级政府机构中的一般秘书人员，其名目大多沿袭前朝，如都事、主事、令史、吏目、主文、贴书、典吏、书写、书吏等，除此，还增设了一些新的名目，如：

照略案牍：中央及地方各级衙门中主管文书案牍等事务的官员，多由吏员升任。

提控案牍：地方官衙中负责文书案牍等事务的官员，设于路总管府和肃政廉访司内的为兼职，设于府、上州和中州等官衙内的为专职，多由书吏和都目升任。

典簿：监、司等官署内管理文牍、簿书等事务的官员，为从七品，但群玉内司的典簿为正七品。

必阇赤：又译作必彻彻，系蒙古语“书史”之意，其中用蒙文拟写公文者又习称蒙古必阇赤。

主案：地方官衙中起草公文的人员，是吏员的助手，也是吏员的来源。

写发：官府中抄写文书的见习吏员。

立国之初，各级官府中记写文牍的吏员一般均称书史，后改蒙语称之，而且元朝文书一般先以蒙文拟写，再译作契丹、汉等其他文字。

元朝地方官府与中央官府呈倒置状态，上简而下繁。政务、军务和监察三大机构均有分支，代表中央管理各地军政事务，如行中书省统摄地方政务（省作为我国地方最高行政区划即由此而来）。行枢密院统摄地方军务、行御史台统摄地方监察。元以军事立国，也以军事治国，全国普遍以军事建制划分管理区域，虽有路、府、州、县等传统形式的行政建制，但基本上处于万户、千户之类的军事长官的绝对控制之下。《元史》云：“各处总兵官以便宜行事者，承制拟授，具姓名以军功奏闻，则宣命敕牒随所索而给之，无有考覆其实者。于是名爵日滥，纪纲日紊，疆宇日蹙，而遂至于亡矣。”

元朝地方官府如路、府、州、县官吏虽设置如常，但权力却远不如唐宋时为重。一般而言，路府中负责秘书工作的官员主要是经历、知事、照磨兼承发、照略案牍、提控案牍、架阁等，吏员有译史、通事、主案与写发等。州府中负责秘书工作的官员主要是知事（或吏目）和提控案牍（下州不置），吏员有主案、写发等。县府中仍以主簿为秘书官员，吏员也有主案与写发。

元朝不重科举，参照金国有关吏员管理经验，制定了一套完整的吏员出职制度。吏员出职制度是元朝选拔官员的主要途径，吏员以其在职衙门品级的高低，分为不同等级，同衙门的吏职，地位也不同。次要的吏职可以升转重要的官职，下级官府的低等吏职可以升入上级官府的高等吏职。(www.daowen.com)

元朝官员多数不通文墨，难以胜任管理工作，因而设置了一大批识文断字的文士辅助。秘书人员的作用得到充分发挥，但也出现“越俎代庖”的现象。逐渐引起了元朝统治者的重视。国家机器的正常运转离不开大量低层吏员秘书的参与，为了调动吏员的积极性，提高地位，改善待遇，于是便有了元朝独特的吏员出职任官制度。

元朝的吏员秘书分为四大类别：

1．负责案牍的吏员秘书　这类秘书主要包括必阇赤令史、司吏、和书吏等，其职责主要是管理府衙中的公文、表册、档案等材料。必阇赤是皇帝的机要秘书，掌大汗命令的拟草大权。元朝正式建立以后，必阇赤被广泛设置在各类机构之中，并且分蒙古必阇赤和回回必阇赤。前者使用蒙古文字，后者使用波斯文字。回回必阇赤在职官志中多称为回回令史。令史一般设在二品以上衙门，如中央中书省、枢密院、御史台，地方的行省、行枢密院、行御史台，中央六部等机构中，均置有令史若干名。司吏的设置比较广泛，中央部分院、台、寺、监，地方的路总管府，府、州、县、军队中的录事司等机构均有设置。书吏是设在中书省、行中书省检校所、御史台察院、肃政廉访司等衙门中的重要秘书。

2．负责翻译的吏员秘书　主要有译史和通事两种。译史是书面翻译吏员，有蒙古译史和回回译史之分。蒙古译史的职责是将各种上传下达的公文翻译成蒙古文字，供皇帝或蒙古官员审阅或执行，带有较高的保密性。回回译史又称西域译史，为色目官员服务，将公文表册译写成波斯文字，供色目官员审阅或照办。通事，蒙古语称“怯里马赤”，经常服务于官员左右，充任口头翻译，地位较高，常被派作官员的代表办理公事。

3．负责传达事务的吏员秘书　这类秘书有宣使和奏差两种。宣使的职责是宣读诏书或官府命令，传达本衙门长官指令，催促各项政务或押运货物，一般设在一二品衙门中。奏差直接听命于长官，传达政令，汇报要达，实为行人事，一般设在三品衙门中。

4．负责文书的收发、铃印事务的吏员秘书　主要有知印、典吏等。知印掌管衙门印章、印信。中央部以上机构设知印，基层路、府、州、县不设。典吏负责衙门文书、档案、表册等收取、发送、启缄、保管等具体事务。

元朝对被征服的各民族实行严酷的种族歧视，把治下的民众分为四等：蒙古人、色目人、汉人与南人。各级官员大多由蒙古人和色目人担任，吏员大多由色目人和汉人担任，南人几乎无任何入仕的可能。直到英宗至治年间，才有限制地选用部分南人入官府办事。元朝虽然实行严酷的种族歧视，但对学校与书院都持宽容态度。尤其是元朝书院，较宋朝尤盛。书院不像官学那样看重科举制艺，是一种更好的教育。它使民族文化素质在整体上得以保持。从某种意义上来说，这也为元帝国，乃至后来的明帝国提供了坚实而广泛的人才基础。

元朝对秘书官吏的逐级升补有十分严格的规定。《元典章吏部》记录各级官衙在选任秘书官吏时，须从“年深通晓刑名、练达公事、廉慎行止、不作过犯”的吏员中挑选，具体要求是“首论行止，次取吏能，又次计月日多者为优”。也就是说，选拔一名秘书官吏，首先要求他品行优良，廉洁奉公，办事谨慎；其次要求他熟悉业务，有很强的工作能力；在达到这两个要求之后，又以工作时间长者为优。根据这些条件挑选出来的秘书官吏，还须有身份名望、诚实可靠的人具结担保，然后经过监察官员的审查，认为合格者方可正式任用。

中央政府机构中的秘书官吏，选任要求则更严，规定凡中书省的秘书官吏，须从枢密院、御史台的秘书官吏中选任，而中书省主要的文字秘书令史一般要求是进士出身。枢密院、御史台的秘书官吏从六部的秘书官吏中选任，六部的秘书官吏则从诸路的“岁贡”中选任。所谓“岁贡”，是指各地每年须按规定向中央贡献人才。元朝严格选拔秘书官吏的基本办法是逐级升补。如写发是官府中抄写文书的见习吏员，不属于正式编制，如果任写发五年，工作可以胜任，不出差错，又没有品行上的问题，即可升任正式吏员。路、州、府的吏员则依次从下一级官府的吏员中选充。一般吏员经一定年限，可升任典吏、吏目等流外官；吏目经过严格的考核期，则可升为入品的都目之类。

元朝文书工作方面，较唐宋有进步，标志有三：一是文种简洁而实用，二是制度完备而健全，三是讲究效率。

（一）元朝的文书名称

元朝文书总称“文卷”“簿籍”。

元朝对文书名称进行改革，各种文书名称趋向简洁而实用。

一般情况下，皇帝颁下的文书统称为圣旨。这就是把皇帝旨意称为圣旨的由来。除圣旨外，元朝皇帝的文书还有黄榜、宣命、敕牒等称号。黄榜也称皇榜，是皇帝公开告谕臣民的文书。宣命、敕牒都是皇帝封赠百官的文书，宣命用于封赠五品以上官员，敕牒用于封赠六品以下的官员。与皇帝的文书称圣旨相适应，皇太子及诸王颁发的文书称“令旨”，皇后颁发的文书称“懿旨”。

上行皇室文书名称，在一般情形下，官员上呈皇帝用“奏”，上呈皇太子用“启”。

官府往来文书名称，中央机关的行移文书，上行的用“呈”“申”，平行用“咨”“平关”，下行用“札付”。呈用于陈情，申用于申述；咨与宋朝的咨报类似，平关即宋以前的关或刺。

地方官府的文书，上行的用“牒上”“牒呈上”“申”，平行的用“平牒”，下行的用“今故牒”“指挥”。另外，元朝设立了各种名目的户籍、田产文书，如青册、鱼鳞册等。

（二）元朝的文书工作制度

元朝文书工作制度完备而健全，除了沿用一些前朝的文书工作制度外，元朝又创设了一些独特的文书工作制度。

1．照刷、磨勘制度　照刷、磨勘，实际上是一种监督公文处理过程的方法，元朝首创。“明察曰照，寻究曰刷，复核曰磨，检点曰勘。”元朝设照磨官，专门负责文书的检查复核。检查文书有无稽迟、失误、遗漏、规避、埋没、违枉等事，叫做“照刷”。照刷之后，对文书再作一次全面复查，看其中的错误是否已经改正，叫做“磨勘”。照刷、磨勘一般都是定期进行，初为每季一次，后改为每半年一次，照磨对象、内容、方式及处罚都有详细规定。凡经过照磨的文书，均由照磨官根据其质量，分别标明“稽迟”“违枉”“已绝”等字样。只有按规定处理完毕，经照磨没有差错的文书，方可标明“已绝”，才能送交架阁库收存。

2．朱销文簿制度　为了防止文书稽失违误等事的发生，也为了便于照磨，元朝规定从中央到地方各级官府中都需设置“朱销文簿”。凡应处理的文书均应按时间先后逐日逐项登记在文簿上，处理完一件就用朱笔勾销一件，以保证公文及时得到处理。

3．文书缮写制度　元朝统治者特别注意文书的准确性，对时间、数字的书写，错漏的改正，官吏的署名等都作出了严格的规定。尤其是元朝文书一般先以蒙文拟写，然后或以蒙文颁发，或译成回文、契丹文、汉文颁发，这就使文书多了一道翻译手续，增加了出现差错的可能性。

4．文书押署制度　唐宋时朝文书的判署、签押制度已经非常成熟，元朝各级官府主官多为蒙古、色目人，大多数不识字，连自己的名字也不会写，在公文上签押时只能以印章朝替。

5．印章的制作、保管与使用制度　元朝官员以“刻名印”朝替亲笔草书在文书上签押，这使得元朝用于文书的印章有了两种，一种是官印，一种是刻名印（即现朝的手章）。元朝对印章的制作、保管、使用特别重视。元朝中央政府内，设有专门的印玺管理机构，铸印局掌管刻制和销毁各级官衙的印章；符宝局掌管皇帝宝玺等。在中央和各行省、州府官衙中还设有专掌官印的知印官，多由长官的亲信属吏担任。在掌有重权的官衙中，还设有监印官，负责监视、守护、使用印章，与知印官相互制约，防止滥用、冒用印章。

6．文书的承办制度　元朝对文书的承办人、承办期限有明确规定，责任明确。如中书省行文，左、右丞相分别负责不同文字文书的拟制与颁行。

7．文书立卷制度　办理完毕的文书，经照磨官照刷、磨勘之后，须分门别类编号、立卷与上架。文书编号与立卷须区别新案与旧案，采用一案一卷法。立好的案卷每个季度整理一次，依时间先后顺序调整卷内文书，并在卷首具列事目。卷内事目应与朱销文簿上所登记的事目一致。

8．案卷移交制度　经过文书工作官吏整理好的案卷再交照磨官复核，如符合要求，须在规定时间内送架阁库，由架阁库管勾编号上架。

9．年终交案制度　元朝各级官员文书多有积压，累年未办，而且，这些文书往往掌管在同一个或同一类吏员手中，容易被用来营私舞弊。为此，元朝规定，不论办完与否，年终均须向有司移交文书，这就是所谓的“周年交案”。交案时，文书上的贴签和收文登记簿上的事目必须完全一致。

10．公文催办制度　至元八年（1271年），元颁发了《行移公事程限》，规定紧急公文必须随到随办，不得稽迟。使臣办事必须大事五天办完，小事三天办完。官府处理公文程限为：小事七天办完，中事十五天办完，大事三十天办完。根据上述程限，建立了公文定期催办制度，在京都各衙署，十日催，五日再催；对外地官府，五百里内，十五日催，十日再催；五百里外，三十日催，二十日再催；千里外，五十日催，四十日再催；三千里外，七十日催，六十日再催。三催不报，以罪论之。