为了巩固统一局面，杨坚建隋以后，总结历史教训，实行官制改革。《隋书》卷28《百官志》下说：“高祖既受命，改周之六官，其所制名，多依前代之法。置三师、三公及尚书、门下、内史、秘书、内侍五省，御史、都水等台，太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府、国子、将作等寺，左右卫、左右武卫、左右武侯、左右领、左右监门、左右领军等府，分司统职焉。”杨坚依据汉魏体制模式，设立三师、三公和中书省、门下省、尚书省、秘书省、殿中省、内侍省等机构，并据此制定了一系列相关的政治制度。继起的唐王朝沿袭了这些制度，并将它们发展得更为完善。

隋朝官吏地位最高的是“三师”和“三公”。三师为：太师、太傅、太保，三公为太尉、司徒、司空。

《唐六典》卷一记载唐朝“三师”是“训导之官也”，“三公”是“论道之官也”，务虚不务实。名义上是“无所不统”，实际上是“无所统”“但存其名位”的荣誉职务。他们并无实职实权，往往是作为“赠官”赐予有功的大臣。

魏晋南北朝时期，中书省、门下省、尚书省的相互分工配合，表明三省制已初具规模。隋唐的三省分工更加严密，它们各自的官制也更为系统和完备了。由于隋文帝杨坚的父亲名杨忠，出于避讳，在隋朝职官中凡与“忠”音相同的官名都做了改动，因此隋朝的三省称为：内史省、门下省、尚书省。

内史省，即过去的中书省，长官为内史令；后来改称内书省，长官称内书令，副长官为内书侍郎，专掌机密，草拟诏令，参议朝政。属官还有内书舍人、通事舍人等。内书令在炀帝时已不常置，以内书侍郎行其职。

门下省，长官为侍中（纳言），掌管审查政令，内书令草拟的诏敕如有违失，门下省可以给予封驳退还。属官有给事黄门侍郎，掌纠正奏章违失；还有散骑常侍、谏议大夫等，都是谏官。

尚书省，长官为尚书令，下设左右仆射各1人为其副。尚书省是执行机构，统管全国的各项政务，职权范围很广，下辖吏、礼、兵、都官（后改为刑部）、度支（后改为民部）、工等六部。六部长官为尚书，与尚书令及左右仆射合称“八座”。

由于三省长官位高权重，是实际上的宰相，因此对于内书令，尚书令常不授人，而以其次官代行其职。于是又有以它官如“参掌机事”“参掌朝政”的名号，行宰相之职。

三省之外，还有秘书省和内侍省。

秘书省掌管图书秘籍的收藏与整理，长官为秘书监，副长官为秘书丞。属官有秘书郎、校书郎、正字等；又有著作曹和太史曹归其统辖。著作曹负责修撰国史，太史曹负责天文历法之事。

内侍省是内廷的供给侍奉机构，长官为内侍，副长官为内常侍，隋初皆由宦官担任。隋炀帝改内侍省为长秋监，以长秋令、少令为其正、副长官，皆用士人担任，只是低级役使人员用宦官。

在朝廷，除了上述五省外，还有太常、光禄等“九寺”以及国子、将作等“五监”。“九寺”指太常寺，光禄寺，卫尉寺，宗正寺，太仆寺，大理寺，鸿胪寺，司农寺，太府寺。“五监”指国子监，少府监，将作监，都水监，军器监。它们表面上似乎相当于秦汉的九卿，但实际上由于朝廷大政都归于三省六部了，它们只能办理一些具体事务工作。

至唐初，完全形成了“中书出令，门下审议，尚书执行”的格局。凡军国政事，一般由中书省草拟诏敕，门下省审核，然后交尚书省执行。中书省的主要职责是为皇帝出谋，帮助皇帝起草诏令；门下省是协助皇帝处理和决定国家大政的机关；尚书省是国家的最高行政机关，分领六部。

1．中书出令　三省之中，中书省居首，中书省曾改称西台、凤阁、紫徽省等。《唐六典•卷九•书省集贤院史馆匦使》：“中书令之职，掌军国之政令，缉熙帝载，统和天人。入则告之，出则奉之，以厘万邦，以度百揆，盖以佐天子而执大政者也。”它的职责十分广泛，除了拟制、发布政令，收受、呈转、批答奏章以外，还参与朝廷各种重大活动，如承担礼仪性事务，负责册命，等等。中书省的核心职责是起草诏书，即所谓“中书出令”。

2．门下审议　门下省曾改称东台、鸾台、黄门省，有胥吏100多人。《唐六典•卷八门下省》：“侍中之职，掌出纳帝命，缉熙皇极，总典吏职，赞相礼仪，以和万邦，以弼庶务，所谓佐天子而统大政者也。凡军国之务，与中书令参而总焉，坐而论之，举而行之；此其大较也。”门下省长官侍中的职责与宰相无异，门下省的职责很多，但中心工作是审议与封驳。“封”指封还中书省起草的诏令，“驳”指驳回臣下的章奏，权力极大。

3．尚书执行　曹魏时把汉朝地处禁中的“机要之司”尚书省正式推至外朝，变成权重务剧的施政机关。《隋书•百官下》云：“尚书省，事无不总。”就是说尚书省处于综领全部行政事务的地位。《唐六典•卷一•三师三公尚书都省》则明确：“尚书令掌总领百官，仪形端揆。其属有六尚书，法周之六卿，一曰吏部，二曰户部，三曰礼部，四曰兵部，五曰刑部，六曰工部。”唐太宗李世民在唐初曾任尚书令，故在唐太宗即位以后，取消了尚书令一职，仅设左、右尚书仆射。

唐前期尚书仆射与中书令、侍中并为宰相，政事堂设立后须加“同中书门下平章事”的衔，才能实际上主管尚书省。尚书仆射下设都省，相当于尚书省的办公厅。都省下设六部二十四司，分司其责。唐初以三省长官为当然宰相，合议军国大事于政事堂（初设于门下省，高宗死后，移至中书省，玄宗时改名中书门下），但又择他官参加议政，号为参知机务、参议得失等，也是宰相。决定政事之权已不全由三省长官，其后又有以同中书门下三品、同中书门下平章事为名的他官参政。唐中叶以后，同中书门下平章事才是真正的宰相。三省长官却先后被排斥出宰相行列，成为荣誉职，决定政策之权则被剥夺。玄宗以后，中书舍人起草诏敕之权又为翰林学士所分割。尚书省各部司的职权，在安史之乱后也大部分为各种使职所瓜分。故唐中叶后，三省六部制名存实亡。

隋唐时代的三省已不是纯粹处于从属地位的秘书机构，它们的秘书职能是其全部职能中的一部分，而主要是由部分专职的秘书官员承担。三省职责的划分使皇帝诏书等文件的制作工作由草拟，审核，转发执行三个各自独立的机构来共同完成，它既提高了文件的准确性，又使三省相互制约，防止秘书工作机构扩大为独立的决策机构，以保证皇权。在君主专制条件下，在皇帝以外不可能存在具有独立决策权力与行政权力的机构与人员。所以，在封建社会，不管你地位多高，仍然只能是一个辅助者。

宋朝仿照唐制，设尚书、门下、中书三省。尚书、门下列于外朝，称后省或外省，中书设于禁中，称政事堂，别称都堂。宋神宗元丰改制后，重立唐代“中书出令、门下审议、尚书执行”的体制，中书、门下、尚书均设朝外，禁中设政事堂，构成宋代的核心政府机构。宋代门下省内设有通进司、银台司（因司署位于银台门内而得名），后来合为“通进银台司”，其主官是“知通进银台司”。《宋史•官职志》卷一百六十一记载该司职责是：“掌受三省、枢密院（军事机构）、六曹及寺、监、百司奏牍，文武近臣表疏，及章奏房所领天下章奏案牍，具事目进而颁布于中外。”可见，它是宋代上下公文总枢纽机构，是朝廷的咽喉。

在隋朝基础上发展起来的唐朝，其朝廷的秘书机构分置于中书，门下，尚书三省内，相互配合，相互制约。设置政事堂为朝廷中枢的秘书机构，皇宫秘书机构则有翰林学士院，信访机构有匦使院，地方各级秘书机构健全。唐朝的秘书人员来源多样，素质颇高，职责分明，作用明显，对秘书官吏的考核制度化。唐朝以律令的形式制定了全面而详细的秘书工作制度，文书工作和档案开始分流，公文文体整齐划一。在宋朝，朝廷三省中的秘书机构专业化，形成为系列。皇宫的秘书机构翰林学士院继续发展，信访机构演进为鼓院，检院两个系统。秘书人员的选拔制度更趋专业化，文书、档案工作全面分离，秘书工作制度较唐朝又有发展。

（一）中书省秘书人员与职责

唐代主要负责起草诏书的是中书舍人，中书舍人是最重要的秘书官员。唐代中书舍人定额6员，秩正五品上。6位舍人中，一般以年资较高者1人判本省杂事，称“阁老”。负责草诏进画的也只1人，称“知制诰”。知制诰可以吃住在政事堂，列席宰相会议。如果以他官掌诏书策命，则称“兼知制诰”。中书舍人的佐官有中书主书4人，主事4人，还有令史、书令史、亭长、掌固等流外职，即吏员。又有蕃书译语10人，担任域外少数民族语言翻译工作。又有能书、传制、装制敕匠、修补制敕匠、掌函、掌案等，大体都是与草诏工作有关的一些职事人员。

中书舍人的主要职责有：

（1）负责起草诏、制、敕、玺书、册命等皇帝颁发的文书，进呈皇帝批准后，按规定发有关部门执行。中书舍人起草诏书，要求不得泄露、不得稽缓、不得违失、不得忘误（“四禁”），否则要受惩罚。当然，也并不是所有诏书都是由中书舍人亲笔书写，有时只是口述或写底稿，书写则让主书等人代笔。中书舍人起草的诏书大体可以分为三种情况，一种是承君相之命直接向外颁发的，一种是对百司臣属的奏抄章表批的批答，另一种情况是宰相把诏书要点即所谓“词头”交给中书舍人起草。

（2）参议表章，初读中央政府各司和各地官员的奏章表议并提出处理意见，然后呈进皇帝。同时，凡上报的大事件，也由中书舍人转呈。参议表章，大体是按尚书省六部分工的，6位舍人各押一部，故又称分押尚书六曹，或称平尚书省奏报。因为百司章表都是分别由尚书省奏上的，所以参议表章要按尚书省六部分工。中书舍人虽然分工判六部尚书，但是一个人对军国政事提出初步处理意见之后，其余舍人也可以提出不同看法，并“杂署其名”，谓之“五花判事”。

（3）下达的制，诏，敕等文书在执行过程中，如发现有误差，有责任向皇帝奏明，并加以改正，起到信息反馈的作用。

（4）逢有百官聚会，朝廷大典时，中书舍人须侍从皇帝左右，代表皇帝接受百官的奏状。参加“三司”受事，大朝会时于朝堂接受四方贺表，有景星、庆云等大祥瑞或打了大胜仗时接受百官贺表，册命大臣或降削王公时则轮流于朝堂宣读表文，等等。

（5）皇帝在朝廷上册封，赏赐大臣时，由中书舍人宣读册封，赏赐的诏命，作为特使慰问有功的将帅和国家的贵宾。

中书舍人名义上隶属中书省，实际上是皇帝的高级秘书，其地位和作用都很大。除中书舍人之外，中书省重要的秘书官员还有起居舍人、通事舍人和谏官。

中书省的起居舍人和门下省的起居郎，都是记注之官。天子的言论行动谓之起居。自古以来就有记录天子言行的制度，隋唐时代谓之起居注。起居舍人、起居郎即因执掌其事而得名。记注官的具体职责《旧唐书职官二》讲得比较清楚：“起居郎掌起居注，录天子之言动法度，以修记事之史。凡记事之判，以事系日，以日系月，以月系时，以时系年。必书其朔日甲乙，以记历数，典礼文物，以考制度，迁拜旌赏以劝善，诛伐黜免以惩恶。季终则授之国史焉。”“起居舍人，掌修记言之史，录天子之制诰德音，如记事之制，以记时政损益。季终，则授之于国史。”起居郎主要是记录国家典礼和朝廷政事（记事），起居舍人主要是记录整理天子的制诰德音（记言）。无论是记事还是记言，都要按年月日时编录在一起，季末送国史馆作为修撰国史的资料。

《唐会要》记载：唐初重视起居注，与统治者“水能载舟，亦能覆舟”的观念是分不开的，要想水不覆舟，必须时刻检讨自己的言行，故其时“注记政事，称为毕备”。但自高宗以后，宰相许敬宗、李义府用事，“多妄论奏，恐史官直书其短，遂奏令随仗便出，不得备问机务”。于是其所注记内容，“但于制度内采录，更无他事”。玄宗、文宗虽敕复旧制，也未能很好地贯彻落实。因此，时政记既“录自宰臣，事同铭赞，于是推美让善之义行，而信史直书之义阙”^①。如此一来，起居注就不能真正发挥“善恶必记，戒人主不为非法”的作用了。与此相适应，起居舍人、起居郎的地位也大为下降。

唐朝设有谏宫，包括左右散骑常侍、左右谏议大夫、左右补阙、左右拾遗等。“左”属门下，“右”属中书。这类官员的基本作用是“侍从赞相、规谏讽谕”，也就是专门提意见，“凡发令举事，有不便于事、不合于道者，小则上封，大则廷争”。“朝廷得失无不察，天下利病无不言”^②。魏征曾任谏议大夫。

宋朝中书省中书舍人分五案办事：

（1）上案：负责册礼和朝会事务。

（2）下案：负责收发文书。

（3）制诰案：负责制作皇帝的制，诏等文书。

（4）谏官案：负责处理与中央其他政府机构往来的文书。

（5）记注案：负责记录皇帝的日常言行，起居。

设立五房负责秘书事务：

（1）主房事：掌管文书的收发，登记。哲宗元佑年间改称开拆房。

（2）点检房：掌点检各房的文书工作，由中书舍人统领。

（3）催驱房：掌督促、催办各房的文书。

（4）班薄房：掌管百官的名册以及有关官员基本情况的文件。

（5）制敕库房：掌收受制诏，保管并编录成册，并负责架阁库的管理。

（二）门下省的主要秘书官员与职责

唐朝门下省的长官为侍中，其职掌为出纳帝命，顾问答对，慰问朝拜的大臣，监修起居注，审定并主持六品以下文武官员的授职议事。其副手为门下省的实际主官，负责掌管机密文件，备皇帝顾问，审议中书省拟定的制，诏等公文。门下省的重要秘书官员还有：给事中掌封驳之权，可封还皇帝失宜的诏命，驳正臣下有违误的奏章，是门下省中的要职，地位仅次于侍中，门下侍郎；典仪职掌偏重于负责礼仪性的事务；符宝郎掌管皇帝的御玺和朝廷的符节。(www.daowen.com)

门下省具体从事秘书工作的主要是给事中、符宝郎等。给事中在隋代称给事郎，是门下省仅次于侍中和门下侍郎的重要人物。一般定额4员，秩从五品上。佐属品官有录事、主事（各4人），另有令史、书令史、甲库令史、传制、亭长、掌固、修补制敕匠等若干吏员。给事中的主要工作是封驳。给事中的职权有以下几个方面：

一是封驳权。给事中可以封还制敕重拟，有时甚至直接在上面涂改奏还，即“涂归”制度。每季必须将封驳制敕的事目报告给皇帝，未封驳也要报告。还可以驳正百司奏抄文书。

二是部分司法权。给事中可以援引法律或案例就司法部门处理狱案时刑名不当或畸轻畸重的情况予以裁正，也可以另外与中书舍人、御史组成“三司”，越过司法部门在朝堂受理天下冤案，听其诉讼，即“三司受事”。

三是人事审查权。给事中可以审查六品以下文武官员的授任。凡六品以下文武官员由吏、兵二部铨选后，必须报门下省审覆。

此外，给事中还担任监考使、发驿遣使等工作。给事中的职掌较宽，具有集谏官、宪官、法官的某些特征于一身的特点，通过封还制敕、驳正奏抄的形式体现，也就是通过文书工作来体现。

唐朝天子八宝由门下省管理，所以皇帝批准的文书皆由此转发。门下省具体负责保管天子八宝的官员是符宝郎。隋初本于门下省设有符玺局，大业年间废局改置符玺郎，唐代改称符宝郎，掌天子八宝及符节印信。唐代天子有八宝（即八种印玺），即“神宝”“受命宝”“皇帝行宝”“皇帝之宝”“皇帝信宝”“天子行宝”“天子之宝”“天子信宝”（后又增有“传国宝”），符宝郎皆按不同场合、用途而使用之。唐代符节制度亦甚为复杂，有铜鱼符、传符、随身鱼符、木契、旌节等。每种符节又因接受对象不同而有不同的形制。它们都是一定权力和命令的象征。符宝郎的职责就是“辨其所用，有事则请于内，既事则奉而藏之”（《职官二》）。

宋朝门下省主要秘书部门和职责比较清晰：

（1）通进司隶给事中，负责收受三省，枢密院，六曹，各寺，监百司的符牒，文武近臣的表疏，以及银台司收受的各地的章奏案牍，具事目后进呈皇帝。皇帝批示后，由它颁布。它是中央政府处理文书的总枢纽。

（2）银台司掌抄录天下奏状案牍事务，并发付有关机构检查，以纠正其违失，监督其执行，以防文书积压。

（3）章奏房负责收受天下章奏案牍送交通进司。

（4）封驳房掌文书的审议、封驳。

（5）发敕司掌收受中书省，枢密院交付的宣、敕、登记后颁发。

（6）进奏院是宋代朝廷与地方政府之间的纽带，其具体职掌是：第一，凡地方送京文书，由它摘录事由报门下省，如是案牍及申禀文书，则直接投送有关部门。后来，边防机密或紧急文书可由它直接投送通进司。第二，凡发往地方的诏敕和百司文书，均由它收受后转给地方。第三，中书省检正官、枢密院检详官每月将颁行事状送进奏院，由进奏院抄报各地，以交流信息，让地方了解朝廷政务动态。这就是邸报，亦称朝报，是我国历史最早的“情况通讯”。

（三）尚书省的秘书人员与职责

尚书省长官称为尚书令，尚书仆射副之。但由于唐太宗在即帝位前曾担任这个职务，因此在唐朝此后的时期，这个官职轻易不授，而以尚书仆射为尚书省长官。唐初，仆射的地位十分尊崇，因为在中枢的职事官中，正一品的三公、三师不单独设置，而正二品的尚书令又被废，只有从二品的仆射官阶最高，其他两省的副官如门下侍郎、中书侍郎以及各寺、监的长官均在三品以下。所以《唐会要》称左右仆射为“师长百僚，虽在别司，皆为统属”。安史之乱后，郭子仪有大功于唐室，无官以宠之，遂授尚书令。另朱温篡逆前亦自称之。唐高宗龙朔二年（公元662年）将尚书省改称东台，废尚书令，改尚书为太常伯，侍郎为少常伯，武则天光宅元年（公元684年）又改称文昌台，不久再改为文昌都省。垂拱元年（公元685年）称为都台，长安三年（公元703年）称为中台。唐代尚书省的办事机构设在长安皇城的承天门大街东侧，位于中书、门下二省之南端，所以又别称南省或南宫。

《唐会要》记载，贞观时，唐太宗曾规定：“尚书细务属左右丞，惟大事应奏者乃送仆射”。可见左右丞在尚书省内的权位也是相当重要的，其中左丞统吏、户、礼三部；右丞统兵、刑、工三部。六部诸司文案均需送都省由左右丞勾检后，方下达到有关部门。因为规定省内有大事才向仆射请示，其余细务均由左右丞处理。这样，左右仆射已渐被架空，都省的实权自然落在左右丞手中了，所以到宋代，左右丞也是执政官之一。

唐朝尚书省的总官署称都省，又称都司、都台或都尚。都省的职责是纠正省内诸司的工作，监督各官员的职责履行，检核省内诸司文案的阙失。因此，它是尚书省的办公厅。其主要工作任务是勾稽、转发和管理文书。尚书省管辖的六部中，设有都事负责收受、转发文书，稽察缺失，监印等工作，是各部的秘书科长。部下各司则设员外郎（隋称承务郎）负责秘书工作。

尚书省设有六部，分别为：

吏部　负责考核、任免四品以下官员；

户部　负责财政、国库；

礼部　负责贡举、祭祀、典礼；

兵部　负责军事；

刑部　负责司法、审计事务。具体审判另有大理寺负责。重大案件组织刑部、御史台、大理寺会审。谓三司审；

工部　负责工程建设。

宋朝尚书省的官员也仿唐制，设令、仆射、左右丞、左右司郎中、员外郎等。其中，左右司郎中和员外郎分别掌管尚书省内的开拆房、催驱房、班簿房、制敕库房，总领文书的收受、登记、稽失、督促等工作。此外，尚书省各部也设立了专门的秘书机构，一般以案称之，如刑部设有进拟案，掌断案文书。

唐朝的宰相不是一人而是由数人组成的一个班子，因此，对军国政事就需要在一起商议参决。唐代宰相都是“兼职”，在政事堂是宰相，回到各部门则是本司长官。玄宗开元时代，“宰相数少，始崇其任，不归本司”。于是，宰相成了专职，政事堂也就成了宰相们专门办公的机构了。政事堂在隋代和唐初均设于门下省，作用大体只是为了协调中书省和门下省之间的关系，也就是协调出令和封驳之间的矛盾。政事堂会议是常设的，协助皇帝统治全国的最高决策机构。唐初参加政事堂会议的原仅三省长官（中书令、侍中、尚书左右仆射），是当然宰相。其后，皇帝又以他官参加政事堂会议，称为参知政事、同中书门下三品等（以后逐渐统一为同中书门下平章事之名），亦为宰相。唐中宗即位后，移政事堂于中书省。唐玄宗开元十一年（公元723年），改政事堂名为中书门下。但其后仍有称为中书政事堂或中书都堂。

政事堂后分列五房：吏房、枢机房、兵房、户房、刑礼房，分理众事，供职者称为堂后官都是吏员，地位极为重要。

北宋前期沿唐制，以政事堂为宰相、参知政事议事办公处，设于禁中。政事堂囊括门下省、中书省和尚书省的大部或主要职权，是最高行政机构。政事堂下设舍人院，有知制诰或直舍人院，负责撰拟诏旨。还设孔目、吏、户、兵礼和刑等五房，分曹处理事务。元丰改制，中书所辖职事，分属门下、中书、尚书三省。宰相、执政的议事办公处，仍设在原政事堂正厅，改称三省都堂，通常只称为都堂。此后宰、执的办公处设于尚书省的都堂，有时也称之为中书或政事堂。

唐初于禁中置翰林院，为内廷供奉之所。翰林院中，除文词、经学之士外，还有卜、医、棋、术等各种专门伎艺人员。他们定期入值当班，待诏于院中，以备皇帝召见，陪伴天子下棋、作画、写字并为其占卜、治病。此外，皇帝还往往召集一批作为私人参谋的文士，以备顾问，如《唐会要•翰林院》载，唐太宗曾以虞世南等才士为弘文馆学士，“会于禁中”，参决谋议。《新唐书•刘祎之传》载，高宗时，召刘祎之、元万顷等入禁中，“密与参决时政，以分宰相之权，时谓‘北门学士’。”至唐玄宗时，始置翰林学士，《新唐书•百官志一》说：玄宗初，置“翰林待诏”，以张说、陆坚、张九龄等为之，掌四方表疏批答，应和文章。其后，选用益重，而礼遇益亲，至号为“内相”，又以为天子私人。翰林学士出现之后，便正式分割了中书舍人制诏之权，于是皇帝的命令被分为内制与外制。翰林学士所撰，乃直接从禁中发出，故称“内制”，用白麻纸写；而中书舍人所撰，为外朝所拟，故称“外制”，用黄麻纸写。内制主要是拜免将相，号令征伐，立皇后，定太子等重要诏书，而外制则只是一般诏书。例如白居易就曾担任过中书舍人，也做过翰林学士，他的文集中就收有“中书制诰”和“翰林制诰”两种，从中可以看出内制与外制的轻重之别。

翰林学士是行政系统以外的差遣，不计官阶品秩，也无官署。原定额为六员，《唐会要•翰林院》说，实“出于所命，盖无定数”，自六部尚书至校书郎皆得与选。安史之乱以后，由于天下用兵频繁，军国多务，深谋密诏，皆出自翰林院。因此翰林学士的地位就更加重要了，许多军国要事，甚至不与中书省商议。据《旧唐书•陆贽传》记载，德宗时，泾原兵变，天子出奔，翰林学士陆贽“行止辄随从”，“虽有宰臣，而谋猷参决，多出于贽，故当时曰为‘内相’。”宪宗时，又于诸学士中选资高望重者一人为承旨学士，参谋禁密，权任独重，元稹《翰林承旨学士记》云：“大凡大诏令、大废置，丞相之密画，内外之密奏，上之所甚注意者，莫不专对，他人无得而参。”这种翰林学士承旨的职权，实际上已经不只是起草文书诏制了，还直接出谋划策于内廷，分割外朝宰相议政之权，可谓名副其实之“内相”了。

翰林学士具有皇帝机要秘书的身份，被天子视为“私人”，皇帝对翰林学士甚为恩宠，一年四季赐以佳肴、鲜果和精美的生活用品，凡有内宴，所赐酒食也与宰相相同。德宗雅尚文艺，对学士愈显宠爱，每临学士院，必有赏赐，嘘寒问暖，无所不至。凡遇郊祀，皇帝常令学士陪侍于侧，以显尊荣；有时让学士在金銮殿就座，面对自己起草诏书。李白曾任翰林供奉，他在《赠从弟南平太守之遥》诗中说：“翰林秉笔回英盼，麒麟峥嵘谁可见？承恩初入银台门，著书独在金銮殿。”这种特别的恩遇，也从一个侧面说明了翰林学士作为皇帝私人顾问兼秘书与一般臣属在性质上的不同。

在唐后期宦官势力膨胀的情况下，皇帝时常依靠他们来对付宦官。顺宗时委任翰林学士王叔文主持“永贞革新”，谋夺宦官兵权，大阉俱文珍扼杀这次革新的第一个措施便是削去王叔文学士之职，使王叔文无由“入内商量公事”。文宗时，翰林学士李训，在皇帝支持下策划欲尽诛宦官。由此可见，翰林学士在唐后期各派政治势力的斗争中，具有重要而微妙的政治地位，所以最为仕途中人所羡慕。应该指出，唐后期除承旨学士倚任尤重以外，其他学士并不都掌中枢机密。许多“翰林制诏”实际上也是例行公文，这说明内制也日趋流于形式。皇帝在国家正式机构之外起用雇佣性质的顾问兼秘书，对以后各王朝的政治体制产生了巨大而深刻的影响。

宋朝中央的文职机构有翰林学士院，沿袭唐代制度。唐朝有翰林学士、知制诰，为皇帝亲信顾向之官，其地位很重要。到了宋代，又特定其职权，变成了一种清要而又显贵的官员了。宋朝能入翰林学士院任职的，都是一些文学之士。学士中资格最老的称翰林学士承旨，其下称翰林学士、知制诰。承旨不常设，其他学士也无定员。学士院的职权是负责起草朝廷的制诰、赦敕、国书以及宫廷所用文书，还侍皇帝出巡，充顾问。实际是皇帝的秘书处和参谋官员。《通考•职官考八》云：“其为翰林学士者，职始显贵，可以比肩台长，举武政路矣！”其他官员入院而未授学士，即称“直院学士”。如果学士缺员，由其他官员暂行院中文书，则称“学士院权直”或“翰林权直”。《宋史•职官志二》云：“凡他官入院，未除学士，谓之直院学士，他官暂行院中文书，谓之权直。自国初至元丰，官制行，百司事失其实，多所釐正，独学士院承唐旧典，不改。”冠有翰林名号，而不属于学士院，专门为皇帝讲解儒经者，称“翰林侍读学士”或“翰林侍讲学士”，官阶较低者称“崇政殿说书”。神宗后屡有变化，称为经筵官，一般为他官的兼职。北宋前期，翰林学士被委任他职者，如任知开封府、三司使之类，并不归院供职，故必须带知制诰职者，才真正掌管诏命。直接替皇帝起草麻制、批答及宫廷内所用之词，称为“内制”；若单称知制诰，奉皇帝或宰相之命，分房起草官员升迁、磨勘、改换差遣等制词，则称为“外制”，总称“两制”。神宗元丰改制后，翰林学士虽不再另任他职，但仍带知制诰。遇缺，则以侍中、给事中、中书舍人等兼直学士院。南宋时，有以尚书兼权翰林学士，而不带知制诰的。

垂拱二年（公元686年），武则天采纳鱼保家的建议，命人置铜匦于宫门，并命令中书省设立匦使院，以谏议大夫、补匦、拾遗各一人为知匦使，主持院务。玄宗年间改知匦使为献纳使，肃宗复其旧称。德宗时以御史中丞为理匦使，另以谏议大夫一人为知匦使。匦使院是我国古代最早的信访机构，虽然它具有封建社会的局限性，但就秘书工作本身而言，对后世还是有借鉴作用的。

武则天所置铜匦，形如小舍，四面各开投书口，可进不可出。东面名“延恩”，供“怀材抱器、希于闻达者”投书，也就是毛遂自荐的意思；南面名“招谏”，供愿匡正政事过失，有益于理政者投书；西面名“伸冤”，供含冤负屈、无辜受刑者投书；北面称“通玄”，供作赋颂扬朝政者投书。一说铜匦有四只，分置于朝堂的东、南、西、北四面，饰以青、丹、白、黑四色。同时，武则天诏告天下，任何人都可以进京投书；凡有进京投书者，由州县官府负责供给驿马，沿途以五品官的待遇供给食宿，以保证他们尽快入京投书；并严令各地官员不得询问投书内容，凡投书有功者封赏，不实者不究，目的在于“申天下之冤滞，达万人之情状”。此诏令一下，四方投书者蜂拥而至，络绎不绝，各种投书堆积如山，为此，武则天专门任用了一大批官员处理这些信件。

匦使院的设立，无疑是一个创举。它开辟了一条使民间信息直达中央的畅通渠道，可以称得上是我国历史上最早的专门化信访工作机构。但是，匦使院的设立，并没有真正达到“申天下之冤滞，达万人之情状”的目的。武则天设立匦使院的首要目的并不是诏令中说的了解民情，而是希望通过一种非正常手段打击李唐势力，它的负面影响是灾难性的。

宋朝仿唐朝匦使院体制，设立鼓司，受理天下投书。景德四年（1007年）改称登闻鼓院，简称鼓院，由谏官主判。宋代另一个信访工作机构是登闻检院。宋初置鼓司时即设有匦院，雍熙元年改称登闻院，景德四年改称登闻检院，简称检院，以朝臣主判。天圣七年又另置匦函，命御史中丞兼理检使，专门负责处理屡经申诉而未得到处理或事涉重大机密的投书。鼓院、检院和匦函三个信访工作机构，与唐朝匦使院相比较，有明显的进步。宋朝三个信访工作机构各自独立，鼓院是初级机构，检院为高级机构，匦函为最高级机构，臣民先投书初级机构，未得妥善处理后再投书于高级机构，屡经投书而未获处理还可上诉匦函。这样既扩大了信访工作的范围，又在一定程度上保证了信访的公正，与唐代匦使院全凭武则天的需要处理问题有不同，在一定程度上保证了信访工作的准确性、全面性。

宋朝形成了一整套关于文官的录取、任用、考核、回避、阶制、奖惩、抚恤、待遇、退休及保障的规范与制度，不但承前代之成果，而且开后世之先河，使中国古代的文官制度臻于完美。立国之初，宋太祖就立定了不轻杀大臣与言官的“祖宗家法”，除了图谋另立皇帝的“不贰之臣”和宋初的少数贪官污吏外，其余时期，文官们罕有被刀斧之刑者，对他们最重要的黜罚便是削职流配。宋代“重文轻武”是政治制度的一个显著特点，而文官制度中优待士大夫的某些特殊制度更充分地体现了这一点。

宋朝文官取得“入仕”资格有三个主要途径，即科举、制举（特举）和荫补。宋朝科举考试，制度日趋严密，不受门第影响，较少请托，录取名额又较多，向社会各阶层士子开放，而新增的“特奏名”制度，允许士人自荐的“制举”制度以及照顾高级官吏子弟的荫补制度，使得入仕资格途径更宽，扩大了宋朝的统治基础。凡士人“贡于乡而屡绌于礼部，或廷试所不录者”，遇皇帝亲策士则籍其名以奏，径许附试，故曰“特奏名”。“制举”又称制科，习称大科或贤良。制科非常选，必待皇帝下诏才举行，给士人提供了一个重要的入仕机会。具体科目和举罢时间均不固定，屡有变动。应试人的资格，初无限制，现任官员和一般士人均可应考，并准自荐。对官吏子弟的照顾，另有荫补制度，荫补的范围比前朝扩大。

宋朝把文官按官阶划分为“幕职州县官”“京官”和“升朝官”三大类。幕职州县官又称选人，是低级文官的总称。京官是比选人品级略高而不常参的低级文官的总称，宋神宗官制改革，废除京官之称，改为“承务郎以上”。升朝官是可以参加朝见、宴坐的中上级文官的总称。选人经过考核和一定员数举主的推荐，达到一定考数（任职满一年为一考），便能升为京朝官。选人升为京朝官称为“改官”，是每个官员仕宦生涯中的一件大事。

宋朝对文官士大夫的优待主要有三个方面：

第一，官俸高。赵翼有言曰：“恩逮于百官者惟恐其不足，财取于万民者不留其有余”，可以想见宋代优待官吏的情态。^①

第二，诛戮少。“宋朝优礼士大夫，极少贬斥，诛戮更属绝无。王安石乃以祠禄处异己，著令宫观无限员数，又听从便居住，要之为吃闲俸而已。”

第三，恩荫滥。所谓恩荫就是一人当了官，其亲属朋友便也可以当官。宋代“荫子荫孙，乃至于荫期亲、荫大功亲、甚至荫及异姓亲，乃至门客。总之是朝廷恩意，没有子孙近亲，便只有一鬻卖朝恩，把异姓及门客来充数。”^①

对官僚士大夫的种种优待，其实质是“为与士大夫治天下，非与百姓治天下也。”应当说，宋朝的这些举措，确实激励了士大夫“以天下为己任”的报国之心，有一定的积极意义。宋朝优待士大夫的这些作法，对巩固统治阶级队伍有一定益处，但也是促成宋朝官吏冗滥的原因之一。对于宋朝这种格外优待文官士大夫的现象，本质的原因是皇权的衰落，以至于皇帝不能不依靠讨好笼络文官，才能够维持自己的权威。