自秦至汉，我国的最高秘书机构经历了一个“建立丞相府——削弱相府，起用尚书——建立尚书台——尚书台取代相府”的历程。

秦汉时期，我国开始建立起高度中央集权的统治机构，从中央到地方，秘书工作制度也随之建立，并随着统治者的需要不断得到加强。主要体现在机构的建立、人才的选拔与考核、文书档案工作等方面。秦朝实行大一统的政治制度，地方政府组织机构的设置和人员随着行政事务的增多显得日益重要。秦代官制比较简约，但很齐全。中央官制主要有左右丞相、太尉、廷尉、治粟内史、少府等。地方官制有郡守、郡尉、监御史、县令等。中央与地方形成相对应的管理系统。皇帝为了保持同以丞相为首的官员的联系，并严格控制他们，需要在自己和百官之间建立一个稳定而有效的沟通渠道。这条渠道就是秘书机构。

（一）中央官制

秦朝的中央行政机关实行三公九卿制。皇帝之下设三公，丞相、御吏大夫和太尉合称三公：

①丞相，承受皇帝之命，辅助皇帝掌管天下行政的官；

②太尉，掌管军事的最高官吏；

③御史大夫，主要管理记事，其地位相当于副丞相，主要职责是管理图籍、奏章，监察文武百官。御史大夫下设御史中丞，掌管图书秘籍，同时监察文武官吏；侍御史，掌管文书；监御史，中央派到地方各郡负责监督郡守的御史。

丞相是最高的行政官，上承皇帝诏命，下统百官，总揽政务。《汉书•百官公卿表》：“相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机。”秦国丞相之设始于秦武王二年，是年设左、右丞相，秦昭王三十二年，改相国，秦王政未亲政时，以吕不韦为相邦，并置丞相昌平君，期间或左右二相并置、或设独相、或称相国。秦始皇统一全国后，定制置丞相一人，以李斯为之，秦二世诛李斯后，以赵高为相，因其为阉人而称中丞相。秦制，出任丞相的人均受封侯爵。

御史大夫，掌监察百官，为副丞相。《汉书•百官公卿表》：“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相。”《通典•职官典二》：“秦无司空，置御史大夫以贰于相。”与战国时列国普遍设置的负责记录与档案管理的御史不同，秦国的御史专掌纠察百官，是中国古代专门监察官制度的发端。

御史大夫属官有两丞：一为御史丞，为大夫之副；一为御史中丞。其中御史中丞因为统领侍御史和诸郡监御史，可以命令御史按章纠弹百官，权力尤重。

三公之下设九卿，作为中央行政机关分掌具体行政事务，如祭祀、礼仪、军事、行政、司法、文化教育等。包括：

①奉常，掌管宗庙礼仪，地位很高，属九卿之首；

②郎中令，掌管宫殿警卫；

③卫尉，掌管宫门警卫；

④太仆，掌管宫廷御马和国家马政；

⑤廷尉，掌管司法审判；

⑥典客，掌管外交和民族事务；

⑦宗正，掌管皇族、宗室事务；

⑧治粟内史，掌管租税钱谷和财政收支；

⑨少府，掌管专供皇室需用的山海池泽之税。

（二）地方官制

战国时期诸侯国普遍施行郡县制度，秦国设县始自秦孝公十二年商鞅变法。秦始皇二十六年（公元前221年），正式划分天下为三十六郡，后来陆续增设至四十余郡。

咸阳是国都所在地，不设郡守而由朝廷直辖，其长官为内史。《汉书•百官公卿表》：内史，周官，秦因之，掌治京师，位同九卿，得参与朝政。

郡作为一级行政地方，军民兼治。郡设郡守、监御史、郡尉三个互不隶属的主要官员。(www.daowen.com)

郡守，郡的长官，边地多为武将，内地多以郎官出任，银印青绶、秩二千石。秦朝的郡守权力非常大，除了由朝廷直接任免的县令县长、负责监察郡治的监御史、负责统领驻军与管理治安的郡尉三者外，郡的其他官员均由郡守自行任免。

监御史，隶属御史中丞，负责监察郡守与其他官员。

郡尉，掌郡驻军，主管治安、侦缉盗贼，银印青绶、秩比二千石。郡尉直辖于朝廷，与郡守相抗礼。郡尉属官有丞，内地诸郡设丞一人、大郡则设两人。边塞诸郡则每百里置都尉一人，都尉辖士史、尉史各二，掌边塞卫戍；关隘之处置关都尉，均隶属本郡郡尉。

县为秦朝最低一级行政地方政府，秦朝的正式官职也仅仅设在县一级。秦朝按县的人口多寡，万人以上的县置县令、以下的县置县长。县令铜印黑绶、秩千石至六百石，县长铜印黄绶、秩六百石至五百石。县令与县长都是县的行政长官。下设县丞为县的次官，职比郡丞，铜印黄绶、秩四百石。县尉掌治安、捕盗之事，职比郡丞、唯不掌兵，秩同县丞。功曹，掌县吏的考绩等第升降。令史管理文书档案。狱掾，县狱的典狱长。文无害为所谓公平吏，掌巡查监狱，复查案卷，以防止冤狱。厩驺掌一县车马之政。仓吏是县库的长官。狱吏，县狱的狱卒。

秦代“三公”都设有自己的衙门——丞相府、御史府、太尉府。三府是中央政府的中枢机构，其中丞相府是秦朝中央的最高秘书机构，政府的秘书工作以丞相府为主。有时丞相又分为左右二人，以宦官任丞相则称中丞相；以御史大夫为丞相副贰，掌管图籍奏章、监察百官。

当时日常政府事务处理程序基本表现为：地方郡县官衙和军队上呈文书到丞相府——丞相府整理上呈的文书——将整理后的文书交给皇帝秘书尚书——尚书把皇帝的口谕或批复转达给丞相府——丞相府根据转达的皇帝口谕或批复进行决议、处理——处理完毕后加以收藏；如果皇帝下诏书，则由尚书转交丞相府，然后由丞相府负责分送各相关官衙执行。由此可见，秦朝时期的丞相府实际上是皇帝处理政务的核心秘书机构，丞相则是秘书机构首脑人物。但是由于秦朝实施皇权集中制，丞相仅有参谋权，而没有决策权，从属性的特点比较明显。

公元前202年，西汉建立。汉承秦制，丞相府作用一如秦制，但是随着国家行政事务的增多，其下属机构也随之增多，丞相的职权也随着机构的扩展而增大，地位也随之提高。《汉书•百官公卿表》记载：“相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机。秦有左右。高帝即位，置一丞相，十一年更名相国，绿绶。孝惠高后置左右丞相，文帝二年，复置一丞相。有两长史，秩千石。哀帝元寿二年更名大司徒。”刘邦为汉王（公元前206年），即以萧何为丞相，汉王二年（公元前205年）派曹参以假左丞相的名义镇守关中。《史记•萧相国世家》载：汉十一年（公元前196年），“上已闻淮阴侯诛，使使拜丞相何为相国，益封五千户，令率五百人一都尉为相国卫”。惠帝二年（公元前193年），萧何去世，曹参继任相国。五年（公元前190年）曹参去世，废相国而分置左、右丞相。文帝二年（公元前178年），再改丞相为一人。武帝征和二年（公元前91年），以刘屈牦为左丞相，分丞相长史为两府。此举可能是打算重新设置右丞相，但之后并没有设置，左丞相一职也恢复为丞相。

丞相是全部外朝官的首长。凡国事，均先上丞相府，由丞相于府中召集六百石以上的官员会议，议定之后再以丞相的名义上奏皇帝裁可；凡大的人事变动、政策调整，也都是由丞相主持廷议，然后领衔上奏；皇帝的诏命，都必须下达给丞相，由丞相负责实施。

汉朝对丞相礼遇隆重。按照汉朝任免丞相的仪式规定，皇帝亲自出席朝会，在京六百石以上的官员必须到会。丞相晋见，皇帝必须在正殿具正式朝服接见。丞相奏事毕，辞出，皇帝要起立、送至殿门。丞相病重，皇帝要亲临问疾，并遣使送药。丞相死后，尸体从丞相府移私宅，皇帝要亲自上门吊祭，并赐棺木、葬地、冥器等。由此可见丞相地位之尊崇了。

丞相对百官有选举、任官、黜陟、刑赏的权力。汉文帝时，申屠嘉担任丞相，在一次晋见文帝的时候，文帝的宠臣邓通举止傲慢。申屠嘉回到丞相府之后，立即发出命令，召邓通诣丞相府。邓通免冠赤足，顿首谢罪。申屠嘉本打算杀掉邓通，但是就在严辞训斥邓通的时候，文帝派使节召邓通入宫，邓通才免于一死。由此可见汉朝丞相的权力是非常大的。

丞相府有独立的办事机构，其属员多达三百余人。丞相之下，有两长史协助丞相处理政务。此外，丞相府还设有若干掌管某项专门事务的属曹：东曹掌督察郡国与官吏任免；西曹有侍中五人，往来于丞相与皇帝之间，一人留府，领百官奏事；奏曹掌奏章；录曹掌计簿事；议曹掌谋议；侍曹统摄政事。户曹掌户籍、农桑之事；兵曹掌兵事。另外还设主簿掌管文书档案，秘书典籍等。此时的丞相府机构庞大，事务繁杂，位高权重。

正是由于丞相的权力太大，皇帝不能亲自裁决政务，所以像汉武帝这样以英明神武自诩的皇帝是无法忍受的。自武帝以后，章奏的拆读与审议，转归以大将军为首的尚书。大臣有罪，由尚书劾奏；选任御史大夫，由尚书品定高下；官吏有功迁升，上报尚书；州郡官吏入朝奏事，则面见尚书。丞相若有过失，反由尚书问状劾奏。由此，丞相的权力被一步一步的剥夺，只是在礼仪上还是百僚之长。

汉武帝时期，丞相的权力过大，以致成为相对独立的手握权柄的政权实体。司马迁《史记•魏其武安侯列传》记载了田蚡为相的事情：“丞相入奏事，坐语移日，所言皆听。荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：‘君除吏已尽未？吾亦欲除吏。’尝请考工地益宅，上怒曰：‘君何不遂取武库！’”丞相的权利超过皇帝，朝廷上下的人事任命尽出其手，引起皇帝不满，必然导致其权利的削弱。西汉后期干脆废掉丞相，改为大司徒，与从太尉改过来的大司马、从御史大夫改过来的大司空并列。

于是隶属于皇帝负责皇帝的文书收发事务的私府——少府（秦代于少府内设尚书，有令、丞）得到重视，到汉成帝时，成立了独立的官衙——尚书台。

尚书台，原系西汉汉武帝时掌管皇帝秘书事务，负责公文发放的机构，所任官吏，资浅任轻，尚书令、尚书公为千石、六百石的中下级官吏，尚书郎则多由令史久任者补之，为一般士大夫所不屑为。尚书一职官卑位低，易于驱使。

东汉光武帝刘秀鉴于西汉末年大权旁落于贵戚大臣，所以竭力把权力集中于君主，凡机密之事全部交给尚书，以此制约三公。因而加重了尚书的职权。因尚书的官署在宫禁内而称为台阁，故有尚书台之称。

东汉尚书台组织有：尚书令1人，秩千石。若以公为之，则增秩二千石，仪礼亦加。尚书仆射1人，秩六百石。职署尚书事，尚书令不在，则代行处理公务。尚书左、右丞各1人，秩四百石，掌录文书期会，佐令、仆治事。六曹尚书，秩各六百石。三公曹，掌管年终对州郡官吏的考绩；吏部曹，掌管选举和祭祀；民曹，掌管一切有关修建和盐池苑囿的管理；客曹，掌管护驾边疆少数民族朝贺事务；二千石曹，掌管司法诉讼事务；中都官曹，掌管水、火、盗贼等治安工作。尚书侍郎36人，秩四百石，每曹6人，职掌文书起草。尚书令史18人，秩二百石，每曹3人，主书。东汉尚书台权力极重，既出诏令，又出政令；朝臣选举，由尚书台主管；还拥有纠察、举劾、典案百官之权；参与国家重大政事的谋议、决策，对朝政有着重大影响。从此，尚书台取代三公管理一切政务，从而出现“虽置三公，事归台阁”的局面。尚书台实际上成为听从于皇帝的最高决策施政机构。

尚书台权力虽重，但台官职位卑微，长官尚书令不过千石，尚在九卿之下，这样位卑权重，皆由皇帝亲任干练之士充任，便于控制，发挥效率高。东汉和帝以后，多幼君弱主，实权常被外戚、宦官所掌握。尽管三公要听命于尚书，但尚书又往往被实权更大的外戚、宦官所左右。

汉成帝时，尚书开始分曹，在尚书之下设五曹，其中三公曹主断犾。至东汉时，在尚书下分六曹，其中二千石曹“主辞讼事”。尚书台成了东汉皇帝的核心秘书机构。

东汉时期，为加强尚书台的职权，统治者赋予了它更为宽泛的职权：凡皇帝奏章的收发、拆阅、批示、审查，诏书的起草、封印、转发、记录和保管，甚至对文武百官的选拔任命、奖励处罚，无所不包。这样，“尚书台”这个新的中央秘书机构实际意义上取代了原先的秘书机构“丞相府”，成为了皇帝的机要秘书处。汉朝皇帝将朝廷的秘书职能由相府转移到了皇宫，目的是为了更好地加强皇权的集中。

三国时，尚书台已正式脱离少府，成为全国政务的总汇。因为它威权升高，引起最高统治者的疑忌，所以最高统治者又开始剥夺它的权力。曹操为魏王时，置秘书令，典尚书奏事。魏明帝时，中书监、令号为专任。于是在尚书台之外复有中书省，而原来作为皇帝侍从的侍中也逐渐成为参与机密的要职，尚书台不再有独占机枢的地位。东晋以后，录尚书之权渐分，有时以三四人并录尚书事。宋孝武帝孝建中，为防大臣威权过盛，遂省去录尚书之职，以后置废不常。

从秦汉中央秘书机构的变迁过程看，如果秘书机构的职权扩大，直接威胁到皇权的时候，秘书机构就会面临削弱甚至解散的命运，新的秘书机构重新诞生。这也充分体现了秘书机构只能是一个辅助性、从属性、执行性的机构，而绝不可能是一个决策性机构。