20世纪80年代，上海开展“交通、市容、卫生文明街”创建活动，开始对严重影响城市市容环境整洁和美观的乱涂写、乱刻画、乱张贴（以下简称“三乱”）现象进行治理。2009年以后，为保障世博会筹备、举办期间的市容环境整洁有序，将乱涂写、乱刻画、乱张贴、乱悬挂、乱散发（以下简称“五乱”）行为纳入市容环境综合整治范围。

【治理过程】

“三乱”“五乱”的治理，从20世纪80年代上海创建“交通、市容、卫生文明街”活动开始。

1984年，市市政管理部门会同市精神文明建设委员会，共同组织实施“文明街建设”，要求在道路上的建筑、围墙、绿化广告、标牌、灯箱、公共设施（公用、环卫、市政、交通）等方面达到无乱涂写、乱刻画、乱张贴整洁的市容，通过全市范围内发动群众大搞卫生，电线杆、围墙、建（构）筑物保持清洁完整，提高道路观瞻水平，改善城市市容市貌。至1987年，市区有14条主要道路得到全面整治，达到整洁水平。1989年，又有35条主要道路经过全面整治通过了达标验收。至1990年年底，全市有97条道路（总长133千米）成为市级文明街，在净化、绿化、美化市容环境方面都达到了比较好的水平。

1990年9月，市政府发布《禁止乱吐痰、乱扔杂物、乱招贴、乱堆物、乱搭建、乱设摊的通告》（简称《禁止“六乱”通告》），副市长黄菊在上海电视台为实施《禁止“六乱”通告》向全市市民作电视讲话。根据市政府“六乱”治理的要求，当年9月、10月、11月，市有关部门组织数万人，开展市容环境宣传和市容环境整治活动，道路秩序、市容环境有所改观。

1992年12月—1993年5月，首届东亚运动会组委会市政市容委员会成立，在东亚运动会期间沿线道路加强了“六乱”市容整治工作，市容市貌得到有效改观。

1993年7月起，全市开展市容环境卫生红旗街道（镇）评选活动，以“六乱”治理为主要抓手，通过“条包块管”的考核评比方式，对街坊整洁、门前责任制度落实、环境卫生、市容洁净等方面进行定量考评。

1996年年初，市容环境卫生红旗街道（镇）评选考核内容从“六乱”治理调整为“六无”标准，即在全市主要道路上无乱堆乱放、无乱贴乱画、无乱挖乱占、无乱搭乱建、无乱设摊点、无乱挂衣物等现象。巡警、市容监察队加强巡查，市人大代表、市政协委员担任义务监督员，参与监督考核，提高了评选要求。

1997年4月30日，市政府发布《上海市禁止乱张贴乱涂写乱刻画暂行规定》（以下简称《禁止“三乱”规定》），全市“三乱”治理首次以政府规章的形式作了严格规范。《禁止“三乱”规定》设定了相关管理部门可以根据实际情况对黑广告招贴中违章者的电话号码实施中止通信工具使用的规定，这一举措的出台对当时治理“三乱”产生了很大的积极效果。同年6月2日，市市政委办公室、市邮电局联合下发《关于实施对乱张贴乱涂写乱刻画违法行为人中止通讯工具使用的通知》，对在“三乱”行为中公布的通信工具号码的违法行为人，且逾期不接受有关执法部门处理的，中止其通信工具使用的条件、执行程序以及恢复其通信工具使用等事项，作了明确规定。

2003年6月23日，市市容环卫局下发《关于开展市容环境综合整治活动方案》，决定用7—12月半年时间开展市容环境“五大战役”的专项整治，把“三乱”和布幅广告的专项整治列为第四大战役，各区每个街道市容环卫管理部门落实5～10人，专门全力清除道路两侧、重点区域的各类乱张贴、乱涂写、乱刻画污染点，清除“老军医”“代办证件”“高薪聘用”等黑色广告，有效控制“三乱”污染。

市容环卫管理部门、市容监察部门与中国电信、中国移动等通信部门联手，对“三乱”违法行为的当事人公布其通信工具号码，通信部门还对违法人的通信工具设置了语音自动呼叫功能，告知其立即停止违法行为，并在30天内接受市容环卫管理部门或市容监察部门处理，处理之后其通信工具才能恢复使用。如不在30天内接受处理，通信部门将停止该通信工具的使用；对不接受处理的，通信部门加大告知频率，自动向该号码呼叫（俗称“呼死你”）。30天后，违法当事人若还未接受处理，通信部门将向该号码发出中止使用告知。当年，中止违章当事人通信工具571只（部），其中BP机8只、电话手机563部。(www.daowen.com)

2004年，上海开展79条交通干道和重点地区市容环境综合整治工作，有效遏制了乱张贴“黑色广告”污染，使城市道路的立面更加美观。在当年市容环境管理达标工作中，对居住区、集市、菜场、交通集散地等，把“三乱”污染的治理列入综合考核中。

2005年8月，“三乱”语音告知、停复机范围在中国电信和中国移动的基础上增加了中国联通。全年全市共上报“三乱”案件2807起，处罚347起，罚款78040元，实施语音告知数4141部，实施停复机1246部。静安、卢湾、虹口等区清除“三乱”污染点，通过语音告知、停复机、行政处罚等手段，主要道路上基本达到无“三乱”现象。

2008年9月起，市市容管理部门为治理“乱张贴乱涂写乱刻画”“三乱”违法行为，启动新一代手机短信群呼系统和网上公示的方式，加强对“三乱”污染的治理。新系统以短信群发方式来提醒违法行为人，在城管执法人员做好取证、核对后，统一把小广告上的电话号码提交电信部门，在电信部门技术支撑下，新系统会向当事人每天发送两条短信，一是告知其违法、违规的事项，二是通知其在48小时之内到指定地点配合调查。新系统对情节特别恶劣、严重损害城市形象的“老军医”“假文凭”“高级公关”等一些黑广告发布者的手机号码进行最短每8秒一次的群发告知（俗称“呼醒你”），从通信设备上制止违法者和外界的非法交易。对保姆婚介、家政服务之类等其他小广告，群发告知间隔时间会适当延长。当年9—12月，“呼醒你”系统已短信提醒电话号码3601个，处罚违法当事人926名。至2009年，“呼醒你”系统对4579个电话号码进行了短信提醒，有1032名当事人在接到短信后配合接受调查，配合调查率远高于“呼死你”系统的效果。

2009年1月4日，市政府发布《上海市人民政府关于对乱刻画乱涂写乱散发乱张贴乱悬挂宣传品或者标语的行为加强管理的通告》，将乱悬挂、乱散发行为纳入市容环境管理范围，治理“三乱”内涵拓展到“五乱”，为迎世博、建设整洁有序的市容环境加大治理范围和力度。

【治理方法】

建立专业保洁队伍　1997年，市政府发布《上海市禁止乱张贴乱涂写乱刻画暂行规定》后，各街道（镇）陆续建立专业保洁队，负责清除处理乱张贴、乱涂写、乱刻画现象。2005年，各街道（镇）逐步通过政府购买服务的形式吸纳市容协管员参与“三乱”污染点的清除。市容协管员每天上班骑着一辆自行车，篓子里放着四小件工具（铲子、白涂料、黑油漆和冲洗的水），进行道路巡回检查，发现“三乱”污染点采取覆盖和铲除的方法，做到“三乱”不过夜。如普陀区石泉街道是个老城区，居住环境比较差，外来人口密集，乱贴、乱刻、乱画现象十分严重，石泉街道配备14名市容协管员参加“三乱”污染点专职保洁，对辖区内9条主要马路，通过网格化分块方式，实行定路段、定时间、定人员、定目标的“四定”运作。每位保洁员各司其职，每天在规定的路段点进行巡视检查，每人每天最高清除“三乱”污染点可达200余处，最低也有50余处，清除效果非常好。队员们还在工作实践中，苦干加巧干，动脑筋设法提高工作效率。比如有的利用浇花用的喷水壶喷洒招贴纸，水花均匀，既节约用水，又能起到加快铲除大张“性病”“老军医”等黑广告的作用。黄浦区保洁公司试用冲洗道路的高压水枪冲洗那些“高黏度”的招贴纸，效果也不错。静安区各街道为治理“三乱”污染，组建了“三乱”污染点专职保洁队，拨出专项经费，给每位队员配置了自行车、工具箱等设备，每天从凌晨4点开始清除，确保在早上8点左右，辖区内主要道路上基本无“三乱”污染现象。卢湾、浦东、黄浦、长宁、虹口等区组织4050名人员建立专职的清除“三乱”队伍，确保中心城区主要道路在上午10点以后不见“三乱”污染现象。据2003年有关资料统计，全市已有专职、兼职清除“三乱”污染点人员2000多人。2009年，全市有8000多名市容协管员和上万名社会志愿者成为“三乱”污染点清除的主力军。如杨浦区仁德路67弄10支弄年过七旬的彭德胜老人，从2007年4月开始，每天散步时多了项“兼职”，把家门口的仁德路划定为自己的“包干区”，早晚6点各去一次，看到哪里有小广告，就撕刷清除。在两年半的时间里，老人撕下的粘贴纸已经滚成十多个纸球，有10多斤重。老人的行为引导更多社区居民投入铲除都市“牛皮癣”，对遏制了“三乱”污染的发生起到了积极作用。

开展专项整治活动　2000年以后，“三乱”专项整治一直列入全市市容环境达标建设工作中，达到以点带面的效果，遏制“三乱”污染现象蔓延。如杨浦区在2000年五一节前，各街道（镇）开展了为期一周的“三乱”专项整治活动，采取分块包干、责任到人的方法，清理和撕刷乱刻画、乱涂写2000余处/次，处理乱张贴业主8起，停机12只，收缴黑色广告3000余张，罚款近万元。为开展面上对“三乱”及散发小广告的全面整治，市城管总队经常性地组织各区县城管执法部门展开专项整治活动，使改善“三乱”污染市容环境现象形成常态。整治期间，针对徐家汇商圈存在的专业技能培训、促销促卖、银行发放办理信用卡、银行新股申购及理财投资、健身卡推销等20多种违法小广告散发现象比较严重，影响周边的市容环境的现象，徐汇区市容管理部门与城管执法部门通过走访调查与排摸，从源头上采取措施。如对民航机票小广告，从走访民航总局华东管理处入手，共同寻求治理良策，通过对实施散发小广告的违法行为进行隐蔽拍摄，了解其流程，掌握违法证据，要求当事人或单位停止违章行为，促进该区域商业企业管理者提高守法意识和加强自律，专项执法取得明显成效。

加大联合执法力度　“三乱”专项整治工作开展期间，市容环卫管理部门紧密与城管、公安、工商、卫生、通信等相关部门联合，共同查处、取缔“三乱”当事人的窝点，办理违规通信工具停机申报等。如市城管执法总队对“老军医”“轻钢龙骨”等小粘贴纸重点污染源进行循迹追踪，联合工商、公安等，组织专业执法队伍进行全面整治，最终端掉了违法窝点。对留有号码的，通过通信部门对其实行中止通信工具使用的处理。据统计，2001年，全年清除“黑色污染”有87万余处，处罚1023起，罚款118940元，中止通信工具使用601起，收缴尚未贴出的招贴3万余份，有效遏制了“三乱”蔓延的势头。2002年，清除“三乱”污染131万余处；2003年，整治“三乱”污染366万余处；2004年，清除“三乱”污染4324处；2010年，市容环境综合整治中，清除“三乱”污染点208万余处，清除乱悬挂5.2万余处，取缔散发小广告2.2万余起。

2010年上海世博会期间，上海进一步完善“三乱”治理机制，加大清除保洁、语音告知（停机）和打击违法窝点等工作的力度，并倡导推进“三乱”污染清除与道路清扫一体化的保洁作业模式，实现中心城区主要道路两侧7：00～21：00可控时段无“三乱”广告，中心城区“三乱”现象基本得到控制。