乱设摊现象一直是市民百姓反映突出的问题，也是城市市容环境管理中的难题之一。随着城市建设发展和管理要求的日益增强，乱设摊治理的手段也在不断发生变化。

【还路于民】

上海改革开放初期，人口快速递增，计划经济也开始逐步向市场经济过渡，城区沿街集市、道路上小摊小贩随意摆摊随处可见，直接影响了市容环境和交通畅通等问题。1979年，市委、市政府决定在全市范围内大规模开展“三整顿”（整顿马路、整顿交通、整顿市容）工作，还路于民。经过3年艰苦努力，至1982年，市区230多条道路恢复了交通畅通，市容面貌也得到较明显的改观。1983年后，为解决回沪知青和外来人员的就业问题，有关部门利用上海一些原室内菜场场地改为贸易公司、商场、餐厅等综合商场，在一些比较开阔的道路、广场，开办再就业早餐点、农副产品交易点或小商品集市等，个体经营活动日益活跃。一些摊贩为方便交易，摊位随意设置，逐渐形成马路菜场、马路集市。马路设摊从有序到无序，形成新一轮占用道路的局面。虽然市、区两级市政管理部门每年不断开展清理整顿，但基本上处于前清后占、清东占西、清不抵占的状况。

1985年9月，市政府有关部门下发《关于坚决制止和纠正乱占城市道路的紧急通知》，明确指出：各级政府和有关部门要负起责任，严格制止和纠正乱占城市道路的做法，任何单位和个人不得以任何名义擅自占用道路。1989年4月14日，市长朱镕基在全市整治市内道路动员大会上强调，要抓紧清理整顿市中心城区被乱占用的道路。同年，清理占路首次被列为上海市政府为民办实事项目之一。在市、区两级政府和公安、规划、市政、工商、市容监察等管理部门共同努力下，当年在金陵西路、乌镇路等400多条通行公交车辆的道路上，拆除固定、半固定占路摊棚5000多处，撤销露天菜场及农贸交易点79个，共清理出占用道路面积60余万平方米。疏通恢复了连云路、宁海路、宁波路、牛庄路、中华新路等100多条（段）道路的交通功能。

1990年9月，根据市政府发布的《禁止乱吐痰、乱扔杂物、乱招贴、乱堆物、乱搭建、乱设摊》通告的要求，“六乱”治理在全市展开，城市道路日常性管理日益加强，乱设摊现象减少。

1993年上半年，为迎接首届东亚运动会在上海举办，市容环境卫生大整治，主要道路乱设摊现象得到有效遏制。为了巩固良好的整治效果，同年7月，上海启动市市容环境卫生红旗街道（镇）评选活动，摊点管理是评选考核12个方面内容中主要指标之一。至1995年，连续3年举办红旗街道（镇）评选考核，使多年来道路乱设摊“老大难”现象得到缓解。如：杨浦区利用闲置厂房改造成室内菜市场，引导占路经营的菜贩进入室内市场。静安区万航渡路上占路设摊现象比较严重，群众多次联名反映，因涉及历史原因始终未能解决，该路段在红旗街道（镇）评选中，连续三次被评为“灰旗”。经主要管理部门研究，痛下决心，一举拆除了该路段多年占路搭建的22只摊棚，市容环境干净了，人行道通畅了，得到群众的好评。1996年，红旗街道（镇）评选考核内容又增设“六无”标准（即在主要道路上无乱堆乱放、无乱贴乱画、无乱挖乱占、无乱搭乱建、无乱设摊点、无乱挂衣物等现象），巡警、市容监察队加强巡查。1996年5月，应对夏季来临西瓜销售点临时占路的现象，市政委、市商委、市政局、市公安局、市环卫局、市工商局联合发文，对摊位的申报、审核、设置、时间、监察、处罚都作了详细规定，要求各区西瓜摊点“统一选点、统一棚架、统一管理、规范设置”，引导瓜农来市区售瓜到水果交易市场或各区规定的地点销售，使以往瓜农随意占路销售瓜果现象得到改变。

【专项整治】

2001年，APEC会议在上海举办，上海加强主要道路乱设摊、跨门营业等治理，并列入市容各项专项综合整治中的重要任务。当年有7.8万余处的摊、亭、棚得到整治。全年全市综合整治中，整治道路4634条（段），取缔乱设摊9万余处，取缔占道堆物、跨门营业2.3万余处。

2002年，全年全市综合整治中，整治道路3734条（段），取缔乱设摊5901处，取缔占道堆物、跨门营业2267处。

2003年年初，上海开展“市容环卫在行动，天天为民办实事”每月一次大扫除活动。卢湾、南汇、青浦、崇明等区县市容环卫管理部门，调整摊亭棚百余只，取缔了乱设摊600多处。同年6月23日，市市容环卫局从切实解决市民反映的市容环境热点、难点问题，下发《关于开展市容环境综合整治活动方案的通知》，根据部署，至当年年底，市容环境开展“五大战役”的专项整治，其中第三战役（8—10月）在全市范围内开展对乱设摊、夜排档的综合整治。整治活动由市市容监察总队牵头，会同各区县城管、公安、卫生、工商、市政等管理部门，对乱设摊和夜排档较集中的地区以及占路的西瓜摊点集中整治。整治中采取疏堵结合、以疏为主的原则，得到社会各方大力配合和支持。一些街道镇利用闲置空地和厂房仓库等，引摊入室进行规范管理。使集贸市场、无证设摊影响市容环境脏乱差现象得到明显改善。这次战役累计巡查整治点达2万余个，取缔各类违章设摊近8万个。集市（菜场）周边环境、夜排档、乱设摊、西瓜摊点以及市容环境卫生责任区存在的影响市容市貌的一些突出问题得到了有效遏制。

2004年1月6日，市市容环卫局下发《关于开展对79条交通干道和重点地区市容环境综合整治工作方案的通知》，将跨门营业、乱设摊现象作为整治道路环境的重点。同年3月1日，按照市委、市政府提出的建设现代化居住环境的三年行动计划要求，在市容环境管理达标目标中推出在中心城区、郊区新城范围内创建“十无”现象，其中无乱设摊列入达标街（镇）考核评比内容中。当年，全市有130条（段）市容环境脏乱差的（三类）道路，按照整洁、整齐、有序的标准，进行加大治理力度，使这些道路原来乱设摊、乱堆放、跨门营业等占路违章现象得到改善。如：黄浦区工商、交巡警、市容环卫等部门联合对半淞园路街道地区各类无证早点摊开展集中整治，取缔无证早点摊8处，清除经营工具及物品近2吨。浦东新区城管联合工商、公安部门，在东方明珠、金茂大厦、海洋水族馆等陆家嘴景观旅游区域，对无证摄影、乱设摊现象持续多次综合整治。浦东新区城管大队为巩固整治效果，加大巡查频率，巡查时间从每天早上8点一直到晚上9点不间断，遇到违法现象即刻取缔，使这一区域乱设摊情况大有改观。当年，全市共整治道路6158条（段），取缔乱设摊2515处，取缔占道堆物、跨门营业1454处，收缴流动排档车321辆，清除垃圾1550多吨。主要道路、重点地区及部分集市菜场周边的，原先一些成片的、大规模的、污染严重的乱设摊现象得到了有效控制。杨浦、长宁、虹口、浦东等区以“十路十景”“百路工程”“美化一条街”的形式创建了一批景观特色化的中小道路。(www.daowen.com)

2005年后，市市容环卫局把治理乱设摊列入《中心城区市容环卫管理综合指标评价体系》《上海市市容环境综合质量市民测评评议内容》中，接受市民对这块工作的监督和评议。乱设摊综合治理工作按照标本兼治、以治为主，堵疏结合、以疏为主的治理原则深入推进，当年，全市整治道路5652条（段），取缔乱设摊1239处，取缔占道堆物、跨门营业602处。

【堵疏结合】

2006年7月20日，市政府颁布《上海市中心城区综合整治乱设摊工作实施方案（2006—2008年）》（以下简称《方案》），《方案》中首次提出设摊治理“实施区域化差别管理”的整治措施，根据区域性划分为严禁区域、严控区域、控制区域，要求市区各相关部门按各自职责分工，齐心协力、合力推进，形成综合治理乱设摊合力。《方案》以“标本兼治、重在治本，堵疏结合、因势利导，条块结合、以块为主”的整治原则，通过3年努力，乱设摊综合治理达到严禁新设摊，严管流动设摊、跨门营业，逐步化解决历史遗留问题，使主要道路乱设摊、跨门营业等现象有所遏制，成片的大规模夜排档聚集点得到一定控制，马路上流动的无证瓜果摊现象也有所减少。

表1-3　2006年差别管理区域划分情况表

续　表

资料来源：《上海市中心城区综合整治乱设摊工作实施方案（2006—2008年）》。

根据《方案》实施进度，2006年，各试点街道结合夏季工作，开展以西瓜摊、夜排档、早点摊为重点的集中整治。乱设摊整治初步做到了两个基本控制：一是交通主干道乱设摊现象得到基本控制；二是重大活动保障期间，禁设区域严格控制，内环线以外限量疏导，实现了中心城区的严禁区域乱设摊、跨门营业现象得到基本控制。当年有5785条（段）道路得到整治，取缔乱设摊1643处，取缔占道堆物、跨门营业816处。

2007年，按照区域差别化管理要求，各区县政府管理部门从城市公共服务需求的实际出发，组织11个区的25个街道（镇），开展禁止与疏导相结合的设摊管理试点工作，通过整合资源，设置室内疏导点35处，室外集中疏导点28处，约安置5100个摊位，实现了控制区域内有序设摊、卫生设摊，减少因乱设摊对市民生活环境的影响。同时，加强对重点区域、重点时段、重点路段的乱设摊聚集点的执法整治工作，着力疏导，反复整治，较好地遏制了禁设区、控制区乱设摊现象的蔓延。浦东新区将乱设摊的综合治理列入全区“十大便民利民”的重要工作中，将乱设摊疏导作为区重点督察工作进行大力推进，“堵”住100处严重影响市容、周边居民反映强烈的乱设摊集聚路段、路口，区内3000个左右的摊位逐步纳入规范化管理范围。当年，全市共整治无证设摊29万余个，设置疏导点6.1万余个。

2008年，根据“迎世博，奋战600天”行动计划要求，治理乱设摊进入攻坚节点。各区县、街道镇有关管理部门坚持“疏堵结合，以疏为主”的原则，对市民日常生活确实需要，且规划公建配套设施（菜市场）尚未完善的区域，经过努力，因地制宜设立一批有序“三不影响”（不影响交通、不影响市容环境、不影响居民方便买菜）临时性疏导点200处和8000多个摊位，允许蔬菜、早点、季节性瓜果、小百货、小型修理摊位进入设摊，为清除无序设摊聚集点创造了有利条件。3月，闸北区北站街道在曲阜路开设了室内疏导点，“零摊位费”的优惠政策吸引了近200家马路摊贩进场。11月初，浦东新区书院镇建起占地1200平方米、124个摊位的农副产品临时疏导点。为了吸引摊贩们都能进场经营，疏导点腾出了24个摊位，免费提供给70岁以上老年人使用，对当地自产自销的农民，每天每个摊位只收2元管理费，对批发后再零售的外来摊贩，每天也只收取5元摊位费。由于收费低廉，管理到位，无论早市、晚市，疏导点内都生意兴隆。已设摊多年的当地农民张老伯说：“以前在马路上设摊，怕城管处罚，只能偷偷地卖，和城管‘躲猫猫’搞得像‘打游击战’一样，现在我只要交2元管理费，就能来疏导点笃笃定定卖菜，安安心心赚钱了！”当年，全市共整治无证设摊约36万个，设置疏导点约17万个。

2009年，市容环境整治共取缔露天设摊约5万个，设置疏导点8812个。按照“严禁、严控、控制”三类区域差别化管理思路，采取“引摊入室”“钟点市场”“约定规则”等措施，乱设摊现象总体处于可控状态。全市中心城区共建立零星便民服务入场入室疏导点1840余处，吸引各类摊位10400多个，无序设摊现象基本得到有效疏导。世博后，各区延续世博期间集中突击性整治乱设摊的联勤联动机制，延续区域性差别化管理要求，治理乱设摊通过一次性补偿、定期补贴、介绍就业、引摊入室、调整业态等多种方式，锁定总数、控制现数、做好减法。据资料统计，世博会期间12个中心城区无序设摊总数控制在6400余个，与2008年同期相比，下降了47.52％。跨门营业总数约2000个，与2008年同期相比，下降了59.84％。2010年，全市无序设摊总数控制在8000个以内，跨门营业控制在3000个以内。