虽然我国警察行政法尚未将比例原则作专业领域上的细化，但是公安执法实务部门却应当习惯于时刻以比例原则的要求对行政执法行为的适当性、均衡性和必要性进行检阅——达到比例原则的三重标准的，便可以灵活把握和实现比例原则所带来的合法性收益。所谓适当性，是指公安机关行政执法采取的方法应当有助于其执法目标的达成；所谓必要性，是指有多重方法均能达成目标时，应当选择一种对相对人权益损伤最小者；所谓均衡原则，是指采取的方法所造成的损害不能与其执法目的的利益相比明显失衡。这三条具体准则均承袭和贯彻了比例原则所内化的合法性准则、合目的性准则以及合义务原则。把握这三条标准衡量正在进行的执法行为，有助于实现良好的执法效果和社会效果。该项工作必须通过警察行政程序法的作用将比例原则的具体准则在各个业务领域细化，才能更好地发挥比例原则的效果和价值。因为所谓的“明显失衡”“目的达成”“必要性”和“损伤最小”也均为“不确定法律概念”。比例原则的推行和实现依然有赖于“不确定法律概念”等裁量标准的细化和规范化。

在公安机关行政执法和行政服务职能合法进行过程中，为实现合理性原则的要求还要特别注意一个重要的问题，即公安机关的行政执法工作应当展现出与公民法治理念和理性行为相适应的执法强度和策略选择。公安机关如果能将对相对人的行为和理性研究纳入到日常执法工作的准备中来，并以此作为应对战略和措施的选择标准，必能更为从容稳妥地进行执法工作，实现合法行政的目标。此外，公众对公安机关执法公信力的正面评价也是检验和衡量公安行政执法合法性过程与结果的重要指标。保障自身的执法公信力，公安机关必须对羁束行政和裁量行政作正确的认知。对羁束行政，即必须按照法律法规的规定严格执法，没有任何裁量余地的执法行为，公安机关必须严格履行法定程序；对裁量权运行的部分，公安机关则要考虑和平衡诸多价值，并选择最能使法律效果和社会效果共同实现的方式方法。总体而言，公安机关执法民警应当准确区分二者的界限并熟练地运用法定职权处理问题。

公安机关的行政执法工作必须考虑社会公信力。公众若对公安行政执法失去信心或充满非议，则说明公安机关虽然完成了宪法和法律交予的职权性任务，但却因方式方法的选择失误或者在执法程度的把握偏差而没有完全实现法定的功能目的，而这恰是合法性的最高体现。为此，公安机关不得不更主动地将执法经验总结提升，将战略性执法计划和操作计划与法律规范的程序性要求相结合，并注意柔性和刚性执法措施的选用。

保障社会公信力的做法还包括透明执法。虽然公众的权利意识在提高，法治意识在增强，用法律武器保护合法权益开始成为人们的行为理性，法律也赋予了公民更为全面多样的救济途径。但很多社会公众依然不清楚、明白国家行政机关的职权区分和责任范畴，在很多情况下对法律本身的理解也多有偏差。上述客观情况都对公安机关的行政执法工作提出了更高的要求。公安机关应当在严谨履行自身合法职权运行的过程中更多地注意观察和分析相对人的行为方式选择和理性与效果变化，认识相对人、了解相对人，选择与相对人违法行为程度相适应的程序和方法。无论是日常管理和服务，还是行政案件处理，甚至仅是信息咨询，公安机关都应注意与相对人和社会公众的沟通，以增强互相之间理解为要义。唯有将这些理念贯彻至执法民警的执法理性和行为选择中，才能使公安机关与社会公众形成良性的互动，将执法公信力和透明、高效的执法效果带入后续的行政执法工作当中，进而继续提升执法效果和效力，减少行政纠纷和应诉风险。

诚如上文所述，行政诉讼制度所确立的司法审查的严格程度和全面程度已经决定了公安机关行政执法工作必须向更为严格和精确的方向发展。因此，公安行政执法规范化的建设和质量提升工作势在必行。公安机关应当“通过执法规范化建设达到执法思想端正、执法主体合格、执法制度健全、执法行为规范、执法监督有效的目标，建立以提高执法能力和公信力为总目标，以执法思想（理念）、执法主体、执法制度、执法行为、执法监督为子目标的政策目标体系。”[56]

信仰法律和遵守法律进行行政执法工作已经成为公安机关实现我国法治国家建设总目标的主要任务。2014年10月20日召开的党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），该《决定》将依法治国提高到了前所未有的高度，“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安”。《决定》还对何为法治做了深刻的阐释：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”[57]因此，公安机关的行政执法工作的合法性要求当中应当包括实现法律的权威，保护人民对法律的拥护和信仰的内在要求，以主体职权、执法程序和社会法治效果的三重统一为合法性目标。

新《行政诉讼法》确立的具体审查机制容纳了上述指标。因此，行政诉讼的各项具体制度架构和评价体系为公安行政执法规范化建设水平提供了检验标准，公安机关涉及行政诉讼案件的种类和数量直接并直观反映出公安行政执法建设水平和当前应着力处理与改进的要点。对此，执法主体应当将法治思维贯彻至执法行为的始终，将法治思维视为底线思维、规则思维、权利思维和契约思维的统一，用此指导执法实践。[58]

[1]《中华人民共和国行政诉讼法》第48条。

[2]《中华人民共和国行政诉讼法》第50条。

[3]《中华人民共和国行政诉讼法》第61条。

[4]《中华人民共和国行政诉讼法》第27条规定：“当事人一方或者双方二人以上，因同一行政行为发生的行政案件或者因同类行政发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”

[5]《中华人民共和国行政诉讼法》第28条：“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。”

[6]林鸿潮：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2015年版，第80页。

[7]根据现行法律规范的设定，学界普遍认为其他规范性文件不属于行政立法。马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第208页。

[8]江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》，中国法制出版社2015年版，第6～7页。

[9]章志远：“新《行政诉讼法》实施对行政行为理论的发展”，载《政治与法律》2016年第1期。

[10]《中华人民共和国行政诉讼法》第64条：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”

[11]程琥：“新《行政诉讼法》中规范性文件附带审查机制研究”，载《法律适用》2015年第7期。

[12]《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条规定：“……。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”

[13]《中华人民共和国道路交通安全法》第88条规定：“对道路交通安全违法行为的处罚种类包括：警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留。”

[14]1989年《公安部关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》、1992年《公安部关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》和1995年《公安部关于严禁越权干预经济纠纷的通知》。

[15]姜明安：“论新《行政诉讼法》的若干制度创新”，载《行政法学研究》2015年第4期。

[16]《中华人民共和国行政诉讼法》第26条。

[17]2011年7月29日颁布的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第4条。

[18]但此规定与《最高人民法院关于执行　〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条的规定不一致，后者规定，在生效的法律文书上署名的机关为被告。由于二者承载的文本均是司法解释，因此应作出进一步的统一化规则指示。

[19]《中华人民共和国行政诉讼法》第47条第1款：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”

[20]观点来自于江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》，中国法制出版社2015年版，第65页。

[21]《中华人民共和国行政诉讼法》第66条。

[22]《中华人民共和国行政诉讼法》第96条。

[23]《中华人民共和国行政诉讼法》第38条。

[24]《中华人民共和国行政诉讼法》第43条第3款规定：“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”

[25]《中华人民共和国行政诉讼法》第46条。

[26]江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》，中国法制出版社2015年版，第24页。(www.daowen.com)

[27]《中华人民共和国行政诉讼法》第77条。

[28]《中华人民共和国行政诉讼法》第60条第1款。

[29]《中华人民共和国行政诉讼法》第83条规定：“适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。”

[30]《中华人民共和国行政诉讼法》第82条。

[31]“5月起实行行政诉讼案件异地交叉管辖 可提高审判公正性”，载浙江在线，http://nb.zjol.com.cn/system/2015/05/07/020640051.shtml，访问日期：2015年12月3日。

[32]《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第2条、第3条。

[33]参见2015年12月25日《广东高院：关于我省铁路运输法院集中管辖广州市行政案件的公告》。

[34]2015年12月17日《浙江杭州法院2016年部分行政案件将实行集中管辖》，http://www.chinapeace.gov.cn/2015-12/17/content_11305156.htm，访问日期：2015年12月29日。

[35]《中华人民共和国行政诉讼法》第90条：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。”

[36]《中华人民共和国行政诉讼法》第51条。

[37][德]哈特穆特·毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第103～107页。

[38]姜明安：“行政法基本原则新探”，载《湖南社会科学》2005年第2期。

[39]章剑生：“现代行政法基本原则之重构”，载《中国法学》2003年第3期。

[40]2014年10月1日实施的《公安部关于印发 〈公安机关规范性文件备案审查办法〉的通知》第2条规定：“本办法所称规范性文件，是指县级以上地方各级公安机关单独或者牵头联合其他部门制定的直接涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力的文件。”

[41]例如2015年12月山东枣庄发生一起辅警检查车震男女并将其影像上发视频网站侵害隐私权事件。该案中，特巡警部门中的辅警单独执法并侵害公民隐私权，对警察机制造成了负面的影响。“山东特警被捐粗暴执法‘车震’男女官方：系协警”，载中国网，http://news.china.com/zhsd/gd/11157580/20151223/20998068.html，访问日期：2015年12月23日。

[42][德]奥托·迈耶：《德国行政法》，商务印书馆2013年版，第4页。

[43]《中华人民共和国警察使用警械和武器条例》第二章第7条规定：“人民警察遇有下列情形之一，经警告无效的，可以使用警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪等驱逐性、制服性警械：……”这些警械均具有低伤害的属性。

[44]从本质上属于搜集资料权的一部分。

[45]职务协作指的是警察机制与其他公权力主体之间或某一公安机关和另一公安机关之间形成的公务协作关系。当其他机关须采取直接强制而无足够可支配的人力物力，或不能用其他方法自行执行其处置权时，特定警察机关依该机关之请求给予执行协助。因此，职权主体与协助主体之间的公务性质和职能区分、启动条件和职权程序等问题应当具有明确的法定要件。

[46]《中华人民共和国人民警察法》第2条第1款规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”

[47]《公安机关办理行政案件程序规定》第六章简易程序中第34条规定：“只有违反治安管理、违反道路交通法律规范应被处以200元以下罚款或警告者；违反出入境管理法律规范被处以500元以下罚款或警告者；其他违法行为个人被处以50元以下罚款或警告者；违反其他违法行为单位被处以1000元以下罚款或警告者才适用简易程序；且涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品案件，不适用当场处罚。”

[48]此类职能应严格根据《中华人民共和国集会游行示威法》《城市人民警察巡逻规定》《计算机病毒防治管理办法》《港口治安管理规定》《公安机关警戒带使用管理办法》《公路巡逻民警中队警务规范》《公安机关适用继续盘问规定》《互联网安全保护技术措施规定》《计算机病毒防治管理办法》《警车管理规定》《公安机关监督检查企业事业单位内部治安保卫工作规定》《公安机关适用继续盘问规定》《道路交通事故处理程序规定》《港口治安管理规定》《租赁房屋治安管理规定》等法律法规和规章的程序性规定进行。

[49]《信访条例》《公安机关信访工作规定》《中华人民共和国行政复议法》《行政复议法实施条例》《公安机关办理行政复议案件程序规定》等法律法规和规章及相关司法解释。

[50]张兆端：《警察哲学——哲学视阈中的警察学原理》，中国人民公安大学出版社2010年版，第254页。

[51]例如县级以上公安机关经上级公安机关和同级人民政府批准，对严重危害社会治安秩序的突发事件，可以根据情况采取相应的现场管制措施。

[52][美]罗伯特·兰沃西、劳伦斯特·拉维斯Ⅲ著，尤小文译：《什么是警察——美国的经验》，群众出版社2004年版，第22页。

[53]张兆端：《警察哲学——哲学视阈中的警察学原理》，中国人民公安大学出版社2010年版，第256页。

[54]警察法上比例原则的要求在《德国联邦与各邦统一警察法标准草案》（1977年11月25日制定，1986年3月12日增修）中明确确立并有经典阐述。这些原则内涵要求已通行于当今各法治国家警察行政执法实务要求之中。

[55]《中华人民共和国人民警察法》第10条：“遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器。”其中“暴力行为”作为使用武器的概括概念，应当得到更为细致的且在一定时期内相对稳定的界定。

[56]易继苍：“公安机关执法规范化建设研究述评”，载《公安学刊》2011年第1期。

[57]陈天本主编：《公安机关适用新行政诉讼法实务与典型案例评析》，中国人民公安大学出版社2015年版，第46页。

[58]殷啸虎：“法治思维内涵的四个维度”，载《毛泽东邓小平理论研究》2014年第1期。