首先,新《行政诉讼法》提升了一部分行政执法案件的司法审级。在修改前的《行政诉讼法》中,只有省级以上人民政府和国务院各部门作为被告的案件才能由中级人民法院一审管辖;修改后,县级以上政府作为被告的案件均由中级人民法院一审管辖。这一改变,提高了司法机关对行政主体进行审查的级别,减少人民法院在审理行政案件中的干扰和阻力,使行政权的司法审查更加慎重,公正性的保障力度得以提升。
第二,新《行政诉讼法》增加了高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件的规定,即异地交叉管辖制度,通过中级人民法院指定管辖的方式交由行政机关所在地以外的其他基层人民法院管辖行政案件。这一改变肯定了《行政诉讼法》修改前很多地方已经进行的管辖权试点改革。例如,2015年宁波市采用此做法来确定行政诉讼案件的管辖规则。根据宁波中院出台的《关于宁波市两级法院行政诉讼案件管辖的规定(试行)》(以下简称《规定》),基层法院管辖的行政诉讼案件原则上都将实行“异地交叉管辖”。《规定》以区为单位,每个被告所在区对应两家可选择的异地管辖法院,原告可以直接选择向有管辖权的异地法院提起行政诉讼。[31]
第三,新《行政诉讼法》确立了相对集中管辖的制度,集中管辖制度包括了最高人民法院设置的巡回法庭,还包括了各省进行的集中管辖设定。
2014年10月,十八届四中全会提出,为优化司法职权配置,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点,最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。新《行政诉讼法》第18条第2款规定,经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。跨区审理行政案件制度的确立,意在减少司法权受行政权干扰的可能,强化司法对行政的审查力度。2015年1月28日,最高人民法院第一巡回法庭在广东省深圳市挂牌成立,巡回区为广东、广西、海南三省区;2015年1月31日,最高人民法院第二巡回法庭在辽宁省沈阳市挂牌,巡回区为辽宁、吉林、黑龙江三省区。巡回法庭的设置,在极大程度上突出了法院的司法本位而非行政本位的特征,加强了司法系统的独立性,法院办案工作更加自由、独立。根据《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》,巡回法庭作出的判决、裁定和决定,是最高人民法院的判决、裁定和决定。巡回法庭审理或办理巡回区内应当由最高人民法院受理的下列案件:①全国范围内重大、复杂的第一审行政案件;②不服高级人民法院作出的第一审行政或者民商事判决、裁定提起上诉的案件;③对高级人民法院作出的已经发生法律效力的行政或者民商事判决、裁定、调解书申请再审的案件。[32]由于巡回法庭法官采取非常驻制,法官的流动性强,搭配上没有严格的组合关系,因而能够有效保障法官审理案件之时少受其他力量干预,保障公正性,去除偏见和倾向性。对于已经设立并受巡回法庭管辖的地区,巡回法庭的设立将最高人民法院司法审查的力量落实到地方,从另一个路径提高了行政诉讼的司法审级,必将更有利于对行政主体进行严格的司法监督。(www.daowen.com)
除最高人民法院设立巡回法庭进行集中管辖以外,各省高院还依法根据实际情况进行试点,设置各自的行政案件集中管辖制度。如广东省高级人民法院根据广州市行政审判工作的实际情况,经最高人民法院批准,确定由广州铁路运输中级法院、广州铁路运输第一法院跨行政区划管辖广州市行政案件。[33]对于行政案件集中管辖的范围,各地情况尚不一致,例如,北京市的第四中级人民法院和上海市的第三中级人民法院管辖全市范围内以区政府为被告的行政案件和其他重大、复杂行政案件,尚不管辖以区政府职能部门为被告的行政案件。再如浙江省杭州市,其铁路运输法院集中管理行政诉讼案件,但以区政府和市政府为被告的案件则由杭州市中级人民法院管辖。[34]各地公安机关应当仔细研究并熟知本地规定,严格执法,积极配合司法审查工作的开展。
第四,新《行政诉讼法》的审级制度总体而言开始实行就高不就低的原则。其中新《行政诉讼法》第24条第1款规定:“上级人民法院有权审理下级人民法院的第一审行政案件。”这一条款取消了上级法院有权将其一审行政案件移交下级人民法院的权力。第90条则将再审的审级限定在上级法院的范畴,删去了原法院审理再审案件的规定,[35]
从《行政诉讼法》的变革来看,司法审查权从总体上进行了实质性扩张,其对行政主体行政行为的审查力度加大,审级提升,审判标准的把握更为慎重,减少地方干预对行政诉讼公正性的影响。通过制度的合理布局,司法独立原则得到进一步的加强。因此,对于公安机关来说,行政执法和行政服务工作更应当秉承严谨克制、合法、合理,以及合目的性等行政法基本原则。
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