尽管如此，这部法律的实施却异常艰难窘迫。老百姓形容行政诉讼是“鸡蛋碰石头”，法官们自嘲“在夹缝中求生存”，学者的描述充斥着“艰难困顿”一类的词汇。^[3]在《行政诉讼法》的修改过程中，全国人大法工委的报告用“立案难、审理难、执行难”来概括行政诉讼的困境。^[4]“三难”的说法获得广泛共识，为修法定下了基调。具体地说有如下方面。

1.立案难

《行政诉讼法》实施中遇到的最突出问题是“立案难”。尤其是在计划生育（早期）、征收拆迁、规划拆违、企业关停等纠纷集中、群体性事件频发的敏感领域，纠纷很难进入诉讼渠道，有的法院干脆对这类案件不予受理。一位高级人民法院的行政庭庭长估计，当事人起诉到法院的案件中，大约只收了三分之一。由于大量案件被法院拒之门外，无法通过诉讼解决，当事人不得不转向上访。按照学者于建嵘2004年的调查，在632位进京上访的农民中，有401位曾经就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的有172位，占总数的43%。^[5]法院不予立案的，主要是行政纠纷。

行政诉讼立案难，在统计上的反映则是行政案件数量少。2014年，全国法院受理一审行政案件141880件，这是《行政诉讼法》修改之前的历史最高水平。一年14万件是什么概念呢？按人口平均，大约每一万人一件行政案件；按法院平均，一家法院不到40件行政案件，有不少法院一年还受理不了10个案件。在全国法院当年受理的900万各类一审案件中，行政案件只占1.5%。而与每年400万到600万涉及行政争议的信访案件相比，行政诉讼案件简直微不足道。^[6]与国外相比，中国的行政诉讼案件也非常少：法国6000万人口，地方行政法院一年受理的案件也近20万；^[7]德国8000万人口，几套法院一年受理的各类行政性案件更是高达50万左右。^[8]考虑到中国行政纠纷的解决原则上并不要求“穷尽行政救济”，而行政复议渠道实际处理（不是解决）的纠纷也并不比行政诉讼多，一年14万件确实很少。

2.审理难

行政诉讼“审理难”的第一个表现是，行政案件以判决方式结案少。近几年，法院判决结案的只有三成不到，甚至低于民事案件判决结案的比例。其他案件去哪里了呢？一是法院找各种理由驳回起诉，不进行实质性审理。驳回起诉比例最高的年份能够达到15%。更多案件，则是以法院动员原告撤回起诉告终。《行政诉讼法》实施后，原告撤诉率从未低于30%，最高的年份达到57%，《行政诉讼法》修改早几年前仍接近一半。行政诉讼判决率偏低，跟倡导协调和解的司法政策有些关系，但主要原因是法院腰板不够硬，许多该判的案件判不了。^[9](www.daowen.com)

审理难的第二个表现是老百姓通过判决获胜的比例低，上诉率和申诉率高。法院一审判决原告方胜诉的，从《行政诉讼法》实施初期的20%多，一路下降到最近几年仅8%左右。凡是法院以判决结案的，当事人8成要提起上诉；上诉人中，老百姓占9成，行政机关不到5%。二审法院的处理结果对老百姓稍微有利，但情况也不是太好。有利原告的同样不到1成，而有利被告的占到7、8成。一、二审加在一起，老百姓通过判决获得胜诉的，10个只有1个。由于一、二审胜诉率低，行政案件的申诉率就特别高，是民事案件的数倍。

老百姓一方胜诉率低，当然不能说明行政机关执法水平有多高。一位法官曾说，行政行为被告到法院的，多多少少有些问题，如果撤，撤一半都可以。浙江省台州市法院曾经实行异地管辖，即告A县行政机关的案件拿到B县法院审理，结果一年下来，政府败诉率达到62.5%。^[10]河南全省法院自2014年7月实行异地管辖后一年，政府的败诉率达到28.6%，比改革前高出18个百分点。^[11]由于实行异地管辖后，行政干预减少，这两个政府的败诉率似乎更能说明行政执法的实际水平。

3.执行难

执行难在过去并没有成为一个常见问题。行政诉讼案件进入强制执行的（包括被执行人为老百姓的），从最高的四万多件下降到最近几年的不到一万件，仅占行政诉讼案件的4.6%。这可能说明，诉讼当事人对生效司法裁判的服从程度在提高，抵触在减少。但另一个重要原因是，执行难的问题被立案和裁判遮挡了。由于法院在立案环节已经排除了一些案件，在裁判环节也考虑了后续的执行，需要强制执行的案件确实并不多，在执行环节发生冲突的更是少数。尽管如此，少数行政案件仍然出现“执行难”的问题。