(一)对跨界环境影响评价制度的认识

何为跨界环境影响评价制度?它应从两个方面来理解，其一，它是基于环境影响评价制度而演变的；其二，它反映了当前全球面临的环境问题已不再仅仅局限于某一国家，而是说明了环境问题正朝向全球化趋势扩展。因此，要全面认识跨界环境影响评价制度概念，就必须从环境影响评价和其跨界性特点着手。

根据环境影响评价^[45]自身发展历程、相关公约、法律的规定和国际环境法专家的观点，对环境影响评价认识大致如下。

环境影响评价(Environmental Impact Assessment，EIA)最早的提出者为美国学者科德威尔，由他在1964年加拿大举办的一次学术会议中首次提出。美国在其影响下，于1969年把环境影响评价写入其制定的《国家环境政策法》(NEPA)^[46]。由此美国成为最早把环境影响评价确立为一项法律制度的国家。在环境保护的现实需要和美国的影响下，已经有100多个国家将其纳入国内法中作为环境保护的重要法律制度之一^[47]。尤其突出的是在欧盟法中，环境影响评价成为欧盟环境保护法的基石。^[48]在环境影响评价制度国内法化、区域法化和国际法化趋势下，国际法层面产生了其最为重要且有影响力的法律文件，ECE通过的《跨界环境影响评价公约》(又称《埃斯波公约》)^[49]和ILC制定的力图倡导其环境影响评价制度走向全球化的《预防危险活动的跨界损害的条款草案》。其中《埃斯波公约》指出环境影响评价是“用于评价拟议活动可能对环境产生的影响的国家程序”。该定义突出了其实施程序的国家性，也就是强调环境影响评价实施者为国家，且对国家有影响力的程序。

环境影响评价进入中国已经有几十年的历史。我国于1979年制定的《环境保护法(试行)》，第一次在我国国内法中确立了环境影响评价制度^[50]。此后，诸多法律法规中引入了该制度，特别是2003年施行的专门为其制定的法律，《环境影响评价法》。该法指明环境影响评价是“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”^[51]。它与蔡守秋教授在其主编一书的观点具有高度的相似性，该书认为环境影响评价是“指某项人为活动之前，对实施该活动可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，并提出相应的预防或者减轻不良环境影响的措施和对策”^[52]。汪劲教授从法律的角度指明环境影响评价是指“决策者在作出可能带来环境影响的意思决定之前，事先对环境的现状进行调查，在此基础之上提出各种不同的可供选择方案，并就各种方案可能造成的环境影响进行预测、评价和比较，从而选择最适合于环境的意思决定”^[53]。从上述定义可知，环境影响评价是一种事前行为和措施，其目的在于通过诸如开发利用自然资源的人类活动保护自然生态的要求，对其所可能引起环境影响做到可预可控，尽可能地减轻对环境的破坏，从而有助于保护环境，协调发展与环境的关系，因而是一种预见性的、预防性的制度。这与国外学者巴里·赛德勒(Barry Sadler)的观点也很相似。他认为:“环境影响评价是在决策和责任的确定之前，识别、预测、评估和减轻拟议计划和活动对自然、社会和其他相关影响的一种方法(process)。”^[54]克里斯多夫·伍德(Christopher Wood)则从多个方面诠释了环境影响评价的性质。比如，他认为环境影响评估是对由重大工程和其他活动所引发的能严重影响自然和环境的因素进行的评估，而咨询和参与是该评估的重要组成部分；环境影响评估能够为项目决策者提供项目实施后的相关结果，能够对潜在的后果进行预防，放弃一些不可接受的环境破坏的工程项目和活动，以至于不破坏环境，因而它是一种预期的、吸引参与的环境管理工具；环境影响评价并不是能用于阻止正在执行的项目所引发的环境影响的程序，环境影响评价及其认识的科学性和全面性是建立在科学认知的基础之上；环境影响评价在政治环境中产生，因此，不可避免糅合了经济、社会或政治权衡因素，也就不难理解为什么减轻环境影响成为环境影响评价的中心议题。^[55]

从上述的定义来看，环境影响评价的特点表现为多个方面。首先，其目的使政府在作出重大的改变环境的决策之前，能够使其充分考虑到环境的影响，决策应重视环境的价值；其次，环境影响评价的终极目标在于环境保护和实现经济发展与环境之间的可持续发展；再次，环境影响评价的效果与决策者的意愿、科学性和全面有着紧密的关系；最后，在当前全球化趋势下，环境问题已经成为全球普遍的问题，环境影响已经不再仅局限于某一个国家，跨界环境影响非常值得关注和重视的问题。

跨界环境影响问题，如同水资源一样都超越传统意义上的国界。特雷尔冶炼厂案开启了关注跨界环境问题的潮流，越来越多国家不但关注国内环境问题，而且也极为重视跨界环境问题。因而，也就可以理解规制跨界环境损害等问题的埃斯波公约之所以能获得通过的缘由。总之，所谓跨界环境影响评价制度也就是指国家与国家之间就某国国内自然资源开发利用项目或活动实施前，其可能对他国造成跨界影响进行评价的一种预防性措施和制度。鉴于跨界环境影响的破坏性和损害性。因此，对于起源国和可能受影响国双方而言，非常有必要加强此方面法律与政策的合作。

(二)构建中印跨界环境影响评价法律机制的必要性

1.两国各自的法律架构缺乏跨越国界的环境影响评价法律机制，需要协调一致的跨界环境影响评价法律机制

自1972年斯德哥尔摩召开人类环境会议后，中印两国在各自的法律架构中已经作出一定的调整，可以说都积极响应了保护和改善环境的强烈的现实需要。具体而言，中国在随后的1973年召开了第一次全国环境保护会议，会议充分传达了斯德哥尔摩会议的精神。环境影响评价的概念首次引入进中国。1979年中国制定通过并实施了《环境保护法(试行)》，该法明确规定环境影响评价制度，表明该制度第一次以国内法法律制度的形式加以确立。1998年国务院又颁布实施《建设项目环境保护管理条例》，进一步强化了环境影响评价制度。直至2003年制定通过的《环境影响评价法》正式颁布生效，标志着我国环境影响评价制度发展史上迎来有重要意义和作用的里程碑的到来。可见，中国已经建立了较为完备的环境影响评价法律机制，在促进经济更加合理的布局、推动经济增长方式由粗放型向转向集约型转变、落实节能减排要求和预防、治理环境等问题起到重要的作用。但是，在肯定其作用的同时，我国环境影响评价制度仍存在着不少问题^[56]。例如，我国仍缺乏规制和适应于跨界水资源开发利用的跨界环境影响评价法律机制，也鲜有相关的成功法律构建实践。

考虑到印度也是斯德哥尔摩会议的参会国家，自然也受其影响。如前所述，印度环境保护意识觉悟较快，它制定了一系列的环境保护相关的法律法规。环境影响评价法律方面，与中国相比，印度早于1994年就颁布了具有法律效力《环境影响评估最后通告》，其与1986年印度制定的一部重要的综合性立法如《环境保护法》以及其他环境条例和法规，包括《空气条例》修正案(1987)、《水条例》修正案(1988)和《森林保护条例修正案》(1988)组成环境保护法律机制。其中，作为印度的环境基本法的《环境保护法》(1986)及其细则，蕴含了环境影响评估相关的防止、控制和减除环境污染等方面制度。该法条文虽未具体规定该如何进行环境影响评估，但是，条文中已经体现了环境影响评估的重要性，并明确了相关的指导方针和评估项目清单^[57]。总体来看，印度环境影响评价机制的法制化进程，它“经历了一个从随意到强制、从尊重传统到尊重法律的缓慢转变过程”^[58]。印度环境影响评价法律机制也并不是完美无缺的，同样也存在着诸多问题^[59]。和中国相类似，印度国内也没有相关的能适用于跨界水资源的跨界环境影响评价法律机制。与中国不太一样的是，印度与周边某些国家因水资源分配及开发利用等问题引发水冲突。因此，印度更加需要构建跨界环境影响评价法律机制。

由上可知，中印两国都缺乏跨界环境影响评价机制。尽管目前中印跨界水资源开发利用的水平和程度有限，但长远来看，强烈地需要构建协调的统一的中印跨界水资源开发利用等方面的跨界影响评价法律机制。

2.开发利用中印跨界水资源、保护环境和实现经济和社会等多个方面的可持续发展，需要相应的跨界环境影响评价机制作为法律保障

无论是从人口规模、经济结构(典型的农业大国)和强烈的经济发展诉求、水资源存在的问题及粮食安全等方面，中印两国面临诸多相似的国情。在水资源紧张和水危机的背景下，在水需求远高于水供给的现状下，两国都将会把目光投向较为丰富的跨界水资源。对中印跨界水资源而言，绝大部分属于跨界型、上下游型。如何规范地开发利用跨界水资源，既能利用水资源的价值服务于自然、经济和社会发展，又能妥善处理好中印上下游国家之间的权利和义务的关系，以及服务于中印边界争端现实背景下两国关系发展，是两国面临的重要问题。

自工业革命以来，纵观全球发达国家的发达史，在诸多国家崛起过程中，由于过于强调挖掘自然资源的价值，过于强调经济发展，许多国家都曾走过先污染再治理的发展路径。比较典型的有莱茵河成为欧洲的“下水道”和伦敦雾霾事件等。经济发展必须重视环境保护，环境影响评价制度是环境保护的有力的治理工具。它不但能够有助于为国家和地区发展确定方向，从而推动传统的经济发展模式的变革，而且还可以为环境保护提供科学的依据和对策。^[60]

对中印而言，在面临发展路径选择上，中印跨界水资源的开发利用必须摆脱旧的、传统的发展路径，通过双方的合作，积极地借鉴国际上较为成功的开发利用实践的经验，可持续发展地开发利用中印跨界水资源，协调处理好两国在自然、经济和社会等方面的关系。从上述分析中得出中印两国缺乏跨界水资源环境影响评价法律机制。也正是因为两国都缺乏，所以更需要两国构建该法律机制，为中印跨界水资源开发利用提供法律保障。

3.中印开发利用跨界水资源的矛盾或潜在的冲突很多是因为环境和利益损害而引起，需要跨界环境影响评价法律制度的大力支持

前联合国秘书长科菲·安南(Kofi Annan)曾认为:“对于淡水资源的激烈竞争，在未来可能成为冲突和战争的来源。”^[61]21世纪是水资源紧张、充满水危机的世纪。国家之间水资源冲突的根源在于水资源的供给和需求之间的失衡下，水资源环境、分配、使用、保护和管理等方面的利益之争。

根据统计，全球国际河流孕育着全球40%左右的人口，支持着诸多流域国家经济发展和社会进步。当前背景下，流域国家水资源竞争性利用在所难免。纵观全球国际水道的开发利用实践案例，其中不乏一些成功的案例。最值得关注的当属于美加之间哥伦比亚河流域水电共同开发工程。由此，该河成为世界上流域开发最为成功的国际水道之一。哥伦比亚河同为上下游型跨界河流，其不但能较好地满足经济发展和环境保护的需要，而且能妥善地处理好上下游国家之间的水资源利益之争。其中的成功经验非常值得关注和借鉴。

具体到中印跨界水资源，每每中国在中印跨界水资源上游部分的水利工程建设时，印度国内都要大肆炒作“中国水威胁论”，认为中国紧握“亚洲的水龙头”，中国会利用自身独特的地理优势，牢牢控制和独享国际水道的水资源为本国所用，对他国形成以水为基础的战略“武器”。^[62]事实上，根据国际法、国际水法和其他与水相关的法律原则、规则，每个国家拥有主权权利，每个国家对本国内的自然资源享有永久主权。因此，中国对本国境内的水资源享有主权权利，获得相应的开发利用、保护和管理水资源的权利，从而服务于自然、社会和环境的发展。中国不会因为地处诸多国际河流的上游，完全不顾下游国家的利益。我国政府强调水资源相关权利都是建立在自身主权权利基础之上的，且并不滥用该权利。何况，全球存在跨界水资源开发利用的成功案例，笔者有理由相信中印跨界水资源的开发利用遵循国际法和国际水法等相关的法律原则和规则，达到中印的双赢，公平合理地处理水资源的利益，在中印跨界水资源的可持续发展理念下能够走向成功，其中不可或缺的就是中印跨界环境影响评价法律机制的构建。

(三)构建中印跨界环境影响评价法律机制的可行性

笔者认为，当前形成以一系列相关的国际性公约为基础的国际法、两国国内法较为成熟的环境影响评价法律法规、国际上有跨界水资源成功开发利用及较好地保护环境的实践、中印两国确实缺乏关于中印跨界水资源方面的跨界环境影响评价法律机制组成了构建中印跨界环境影响评价法律机制的可行性。简言之，其可行性由四个方面构成，国际法基础、国内法基础、国际实践和中印有强烈的构建该法律机制的必要性。

首先，国际法基础。它主要包含了国际水法和国际环境法，具体表现为涉及二者诸多的国际公约。鉴于环境影响评价的制度的出现，是积极应对环境问题的结果。换句话说，当全球并未有环境问题的时候，或者说跨界环境损害问题还没有走向全球化的时候，是很难想象国际社会会制定相关的条约及实践的。也正是在国际法碎片化发展趋势和新形势下，国际水法和国际环境法迎来了发展的春天。以1972年斯德哥尔摩会议为起点，随后国际社会召开了诸多会议并通过了一系列的关于跨界环境影响评价的条法，比较有代表性的有ECE和ILC分别制定的《埃斯波公约》(1991)和在全球具有影响力的《预防危险活动的跨界损害的条款草案》(2001)。不得不说，美国1938年特雷尔冶炼厂跨界环境损害仲裁案使人类意识到环境损害也是可以跨界产生的。历经几十年后，为了有效规制跨界环境损害，防治跨界环境损害问题，国际社会开始发力着手制定国际公约，反过来又进一步促进了国际法的新发展。这又为构建中印跨界环境影响评价法律机制奠定了国际法的基础。

其次，国内法基础。它既包含了中国和印度两国的相关国内法，也包含了其他国家的涉及环境影响评价机制的国内法。如前所述，中国和印度在各自国内法层面，都制定了相应的环境保护法。印度和中国也先后颁布了与环境影响评价相关的专门法律——《环境影响评估最后通告》和《环境影响评价法》。抛开各自存在的问题，从法治文明发展进程而言，它们极大地推动了环境影响评价制度的发展。这为构建中印跨界水资源开发利用的跨界环境影响评价法律机制同样打下了基础。毕竟两国都有环境影响评价制度既有理论之基础，同样也有不少实践之基础，在跨界环境影响评价法律机制方面，有得天独厚的优势。

再次，国际上有跨界水资源开发利用的成功实践，尽管它不是国际上统一的标准，尽管《北美跨界影响评价协议草案》最终未获得正式通过，但是，其经验和教训非常值得借鉴和注意。纵观全球跨界水资源开发利用的实践，最为成功的区域为北美地区，特别是美墨、美加之间实施的跨界水资源开发利用。从它们签订的这些条约来看，诸如美加1961年签订的《关于合作开发哥伦比亚河流域水资源的条约》、1972年《关于大湖水质协定》和美墨1965年签订的《关于科罗拉多河含盐量问题的协议》，既可以规制和管理缔约国之间开发利用跨界水资源，如水电工程的开发等，强调水资源的开发利用要服务于两国的经济发展和人民生活水平的提高，同时也注重开发利用过程中的环境保护方面利益的维护。当然，他国的成功经验若照搬照抄地用于中印跨界水资源的开发利用上，也是不切实际、难以成功的。因此，就如何因地制宜地借鉴其经验，吸取其教训，再结合中印具体的政治、经济、文化、历史等影响因素，一道为中印跨界水资源的开发利用构建涵盖了跨界环境影响评价法律机制的双边合作条约，是一种可以尝试的比较务实的方法。

最后，中印水资源存在相似的问题，从长远来看，在可持续发展理念要求下，中印需要跨界环境影响评价法律机制的支持。中印水资源开发利用所引发的环境等问题，如果处理不当，会在一定程度上影响两国关系的发展，争端严重的话，很可能会滑向冲突或战争深渊。此方面法律机制的存在能够更好地促进并规范中印跨界水资源的开发利用，缓解水资源的竞争性利用，避免中印跨界水资源争端和冲突。构建中印跨界水资源的跨界环境影响评估法律机制其目的在于“促进开发决策的公开、透明和鼓励公民社会的参与，以帮助当事国之间形成善意的合作氛围，进而推动当事国之间以及与社会公众的协商和合作”^[63]。该机制的存在有助于避免或和平解决两国之间的争端，为实现两国强烈的经济发展诉求营造良好的外部空间。

(四)中印跨界环境影响评价法律机制的构建对策

伴随着全球化的步伐衍生了一种代表全球化力量的机制和另一种代表着管理国际社会无序力量的全球性的、区域性的制度和组织，两种机制之间相互制约、相互影响。^[64]全球跨界水资源的开发利用、保护和管理等问题，同样也是受两个方面的力量的影响，“一方面跨主权环境问题的威胁超出了国家的领土范围，表现为一种全球化的力量；另一方面，各主权国家、国际组织和非政府组织等为了解决环境问题进行合作，参与和制定各种有关特定环境问题的国际协定、条约以及由此构成的国际环境法体系，导致了‘超国家’环境治理的形成”^[65]。因此，在中印跨界水资源的可持续发展观念要求下，其环境保护与发展意义重大，在其目标下，固然也形成了全球性的力量和超国家的国际性和区域性相关法律体系。然而，即便是在这两股力量影响之下，跨界水资源的环境保护等具体问题的解决，离不开相关国家之间直接参与和合作。鉴于构建中印跨界环境影响评价法律机制的必要性和可行性，笔者认为可以从以下多个方面的对策入手构建该法律机制。

1.加强两国之外的国外的跨界环境影响评价制度的横纵向比较研究

比较研究是现代国际法的迫切要求，它不但能够推动国际法研究的广度和深度，从而促进国际法的发展，而且也能够有利于为国际法的问题的解决提供可尝试的路径。^[66]纵观环境影响评价制度的兴起与发展，无疑发达国家处于中心地位。虽然当时最早提出环境影响评价的概念，仅是一种科学理论、一种方法和一种技术手段，而它的扩展与美国在1969年将其纳入《国家环境政策法》有着莫大的关系，体现出该理念的前瞻性和对环境问题的预见性。美国掀起了这股潮流，引领着诸多国家学习和采用该制度。先后不少国家和地区效仿美国的做法，制定了各自的环境影响评价机制相关的法律，如瑞典(1969)、澳大利亚(1974)、法国(1976)、英国(1988)、德国(1990)、荷兰(1993)、俄罗斯(1994)、印度(1994)、葡萄牙(1995)、日本(1997)、中国(2003)、中国香港特区(1998)和中国台湾地区(1999)。上述国家和地区颁布实施的环境影响评价制度按法的形式渊源的标准可分为三类:其一为综合型，在国家的环境立法中包含了环境影响评价制度的条文规定；其二为单独型或专门型，国家立法机关制定了专门的环境影响评价法；其三为前两种之外的类型，也就是说环境立法中未有明确环境影响评价制度，同时也没有制定专门的相关的法律。^[67]据统计，截至1996年，全球已经有85个国家和地区施行了环境影响评价制度^[68]。10多年之后，此数量还在不断地增加。可见环境影响评价制度在全球的影响力。事实上，在环境问题全球化趋势下，在国际水法和国际环境法发展进程中，特别是在2004年国际法协会的《关于水资源的柏林水资源规则》就明确要求把跨界环境影响的要求视为习惯国际法规则，相关的国际实践夯实了它成为习惯国际法的基础。^[69]

此外，鉴于环境评价影响制度走向国际化，再加上该制度的作用和意义，国际社会也积极响应，不乏一些具有影响力的全球性的、区域性的国际公约。埃斯波公约就是最好的例证。更为重要的是，中印跨界水资源的开发利用、保护和管理等都迫切需要构建较为成熟的、稳定的法律机制，其中与其相关的跨界环境影响评价法律机制就是极为重要的一方面。对中印两国来说，尽管说环境影响评价制度进入两国，两国也都制定了专门型法律，但随着环境问题的全球化趋势日渐明显，中印深刻意识到某些环境问题的解决需要两国通力合作，涉及中印的跨界环境影响评价制度也就应运而生了。

古人云“他山之石，可以攻玉”。为了构建中印跨界水资源方面的跨界环境影响评价法律机制，两国都应加强跨界环境影响评价相关的条约研究，有必要完善跨界环境影响评价制度的国际经验的研究，^[70]特别是对当下某些国家在跨界环境影响评价制度构建较为成功的案例，深化认识，总结经验，最大化获取有益价值。

2.注重两国国内实施的环境影响评价制度的研究

如前所述，印度和中国先后在各自立法中专门确立了环境影响评价法。然而，法律的制定并不意味着根本上治理了环境问题。若以客观的实证主义态度评估两国的环境影响评价法，两国都存在着不少问题。而及时地厘清问题，有助于更好地发挥该制度的积极作用并为解决问题提出应对之办法。

就拿印度来说，它早在1994年就颁布了实施环境影响评价的法律制度，《环境影响评估最后通告》。该法积极响应了国际社会环境影响评价制度制定国内法化的潮流。然而，印度虽较早通过了专门型法律，在其具体实践实施过程中，也取得了一定的效果，但是，也暴露出诸多的问题，这些问题的存在是值得我们注意的。就其存在的问题而言，主要体现在以下几个方面。其一，环境影响评价法律制度的实施容易受政治因素的干扰，其不但表现为容易受上台执政党政策选择的偏好，反映了法律政治化和政治法律化之间的联系紧密的关系，而且易受其实施过程中主管部门环境与森林部的领导因素和既得利益集团的影响。自1985年印度政府把环保总局升格为环境与森林部之后，后者拥有完全的决定权和拍板权，其随意性突显。其二，其环境影响评价法律机制实施程序与环评的目标相背离，特别是2002年11月之后，其环评主管部门实施流水线作业式的和标准化式环境许可审批制度，此种简化程序的重数量轻质量、“高效率”的环境影响评价申请的做法，被诟病不少，因而有非政府组织指出印度的环评过程是材料清单备足情况下，缴费下催生的环境许可证发放制度。通常评估耗时短，法案规定的90天大限缩短至专家评估会的12分钟，且否决率过低，环评流于形式走过场而已，大大影响着环评的全面性、科学性和权威性。其三，印度环评过程中公众参与的力量薄弱，环评制度的环境保护目标未能很好地实现。其四，印度所实施的环评利益取向存在严重的误区，与当下所一直呼吁强调的可持续发展背道而驰，其所实施的环评制度倾向于特殊的利益集团的利益，而不是以环境与经济可持续发展和人民的长远利益为出发点。^[71]

对中国而言，2013年下半年全国大面积爆发雾霾事件，引起国内外强烈关注，重视环境保护并采取强有力的环境治理措施势在必行。事实上，中国政府早在1979年《环境保护法(试行)》就吸收了环境影响评价制度，直至2003年专门制定了《环境影响评价法》，由此我国环境影响评价进入了新的发展时期。自我国把环评制度纳入国内法律三十多年以来，也曾掀起“环评风暴”。我国环评同样在环境保护方面、贯彻污染预防原则和实现科学决策等方面起到一定程度的积极作用，但是，也存在着不少问题，某些问题和印度面临的很相似。中国环境影响评价存在主要问题为:其一，环境影响评价制度执行机构分布不平衡、不合理，我国发达地区和欠发达地区环评机构数量差异悬殊^[72]。其二，环评制度预期效果有限，环评不通过，项目就不审批，环评已经成为规划和建设项目重要一步。我国环评制度执行率较好，环境影响评估的科学性和公信力不足，以致环境保护效果不尽如人意^[73]。其三，环境影响评价制度的公众参与力度不够，透明度有限，影响着科学决策。尽管我国环境保护总局于2006年颁布了其目的在于推进和规范环境影响评价活动中的公众参与的《环境影响评价公众参与暂行办法》，但是，在环评报告中忽视了公众了参与和知情权^[74]，公众参与沦为形式。^[75]

可见，中印国内环境影响评价法律机制都曾起到一定的积极的作用，但也都存在着不少问题。两国在合作构建中印跨界水资源开发利用的跨界环境影响评价法律机制过程中，必须坚持以参与、透明、可信和实用性等为内涵的环境影响评价的指导思想，同时也应牢牢坚持可持续性、完整性和实用性的核心价值观理念。^[76]此外，两国还应加强各自国内环境影响评价制度实施和执行方面的研究，从实证主义视角发现存在的问题，为解决问题清障并寻求最佳应对之策，以便更好地落实可持续发展下的环境保护。

3.两国应建立有效的构建中印跨界环境影响评价制度的平台

构建中印跨界水资源开发利用等方面的跨界环境影响评价法律机制毕竟是属于中印两国的事务，自然需要双方齐心协力共同努力下合作完成。笔者认为，两国应该强化沟通，增加互信，相互理解，加强合作，尽可能地为中印跨界水资源开发利用搭建良好的平台。

中印虽有边界争端，且它的存在和其他因素^[77]一道成为影响中印良好关系发展的拦路虎。自两国建立外交关系以来，两国关系经历了友好、全面倒退、长期僵冷、缓慢而曲折中改善和新的发展时期，敌对时期的阴影仍影响着两国关系的发展。^[78]为此，在边界争端背景下，两国应努力冰释前嫌，减少猜忌，建立常态化对话沟通互信合作机制。比如，2010年“双方决定加强战略沟通，促进务实合作、扩大人文交流，决定建立两国领导人定期互访机制和外长年度互访机制”^[79]，在重大利益上加强对话等方式。笔者认为，在中印跨界水资源开发利用问题上，中印有构建其跨界环境影响评价机制的必要性和可行性。因此，两国应明确目标，制定措施，通力合作，共同完成。回顾两国在边界争端和跨界水资源的合作历程，在边界争端方面，尽管目前该问题未得以彻底解决，但自1981年以来先后建立不同类型的诸如副部级官员会谈、边界问题联合工作小组会谈、中印边界问题外交与军事专家小组会议、特别代表会晤，以及中印边境事务磋商和协调工作机制。总体来看，正是这些机制的存在及其作用在有力地推动着解决边界问题的进程，因而效果是显著的。在跨界水资源合作方面，自2000年印度爆发超大规模洪灾以来，2001年在印度的提议下，中印开启多轮水资源合作对话，先后签署了《中国水利部与印度水利部关于中方向印方提供雅鲁藏布江—布拉马普特拉河汛期水文资料的谅解备忘录》(2002)、^[80]包括在水资源方面合作的《中华人民共和国和印度共和国关系原则和全面合作宣言》(2003)^[81]等文件，2005年双方草签了朗钦藏布报汛谅解备忘录，^[82]2006年在水资源合作方面同意建立专家级机制^[83]，2007年9月中印双方在北京召开了第一次跨境河流专家级机制会议^[84]，此后该机制已经是常态化对话机制。2010年5月15—16日由中国人民友好协会和中国印度友好协会主办的“中国印度高端学术交流会——第二届中国印度论坛”在中国人民对外友好协会举行，在题为《中印水资源跨境保护:喜马拉雅地区的生态系统适应性管理》报告中指出了造成喜马拉雅山地区上游段严重缺水和下游段洪涝灾害频发现象的原因，呼吁中印两国应携手进行合作研究、共建有效机制、加强双边及多边对话等途径，减缓因生态退化威胁跨界水资源，实现该地区社会、经济和环境可持续发展。^[85]这也正是中印的共同利益所在。有鉴于此，双方广泛地开展合作是构建该法律机制的重要途径。

4.两国应为中印跨界水资源开发利用的跨界环境影响评价法律机制构建夯实基础

虽然中印两国都建立了较为完善的水法和与其水资源相关的环境保护法，但是，不得不说两国法律存在着缺陷和不足，在两国合作的深度和广度以及公众参与等方面亟需完善。对中国而言，中国与周边14个国家接壤，拥有40多条跨界河流，既有跨界型，又有共界型，还有混合型。若能在跨界河流的开发利用上成功构建跨界环境影响评价机制，笔者相信这对于拥有诸多跨界河流的中国来说，可加速以跨界河流为主的国际河流的开发利用进程，因为要开发利用国际河流，跨界环境影响评价制度务必先行。对印度来说，这同样具有现实意义。

鉴于上述两国现有条法存在不足和缺陷之处，两国应在加强研究的基础之上，有针对性地为中印跨界环境影响评价法律机制的构建夯实基础。就以双方合作现状及公众参与所表现出的问题来看，它已经成为两国构建中印跨界水资源的跨界环境影响评价法律机制的重要问题。

就跨界环境影响评价法律机制而言，两国之间的环境信息公开是极为重要的一个步骤。一般来说，环境信息公开体现在对内和对外两个方面，对内是指对本国公民的公开。也就是说重大的开发利用项目等信息能让公民获悉，其知情权有所保障；对外是指计划开发利用的国家对其他水道国可能造成不利影响的国家进行通知。正如《联合国国际水道非航行使用法公约》第12条规定“一个水道国在予以执行或允许执行之前，应及时向那些国家发出有关通知”一样，通知的内容应包含环境信息。它由相关的技术数据和资料以及环境影响评价结果组成，以利于被通知国家对可能的影响及时采取应对措施，做好风险预防。关于此方面，埃斯波公约同样也有所规定。然而，环境信息公开固然是对跨界环境影响评价法律机制极为重要的一环，非常重要的现实情况下，国内法律规定与环境信息公开二者是相悖的。比如，我国的《国际河流保密工作管理办法》规定，我国国际河流的水文信息资料为涉及国家安全的国家机密级信息。^[86]鉴于此，构建跨界环境影响评价法律机制需要考验政府的智慧以及消除相关合作构建的障碍。唯有如此，才能走向成功。此外，在公众参与方面，两国都面临着相似的问题。公众参与的力度和深度有限，参与方式也较单一，无法更好地体现广大人民的利益，也无法有机会展现公众力量的才智，从而影响决策的科学性和前瞻性。

总之，环境保护是可持续发展的关键之处。在中印跨界水资源开发利用上，构建中印跨界环境影响评价法律机制，是一件既复杂又系统且具有重要现实意义的工程。它能够为跨界水资源的公平合理使用以及其环境保护起着重要的积极作用，^[87]需要两国密切合作，互信、理解和集思广益，克服诸多障碍和困难。

【注释】

[1]参见胡德胜主编:《环境与资源保护法学》，郑州大学出版社2010年版，第151页。

[2]参见World Commission on Environment and Development，Our Common Future，Oxford:Oxford University Press，1987，p.43。

[3]比如，19世纪美国为了海豹的可持续发展，曾实施针对英国过度捕猎的白令海海豹保护措施。参见[荷兰]尼科·斯赫雷弗:《可持续发展在国际法中的演进:起源、涵义及地位》，汪习根、黄海滨译，社会科学出版社2010年版，第11页。

[4]ICJ，Report of Judgements，Advisory Opinions and Orders 1997，pp.110-111，available at http://www.icj-cij.org，last visited Dec 23，2013.

[5]学界关于可持续性发展主要的代表作如下:Philippe Sands，Principles of International Environmental Law，2nd ed，Cambridge:Cambridge University Press，2003，pp.252-266；K.A.Rasure，Globalization ＆Sustainable Development，Jaipur:Oxford Book Co.，2011；Duncan French，International Law and Policy of Sustainable Development，Manchester:Manchester University Press，2005；Peter Orebech，Fred Bosselman，Jes Bjarup，et al，The Role of Customary Law in Sustainable Development，Cambridge:Cambridge University Press，2005；Nico Schrijver＆FriedlWeiss，ed，International Law and Sustainable Development:Principles and Practice，Leiden:Martinus Nijhoff Publishers，2004；Donald N.Zillman，Alistair R.Lucas，George(Rock)Pring，Human Rights in Natural Resource Development:Public Participation in the Sustainable Development of Mining and Energy Resources，Oxford:Oxford University Press，2002；Marie-Claire Cordonier Segger＆Ashfaq Khalfan，Sustainable Development Law:Principles，Practices，and Prospects，Oxford:Oxford University Press，2004；Christina Voigt，Sustainable Development as a Principle of International Law:Resolving Conflicts between Climate Measures and WTO Law，Leiden:Martinus Nijhoff Publishers，2009；Robert Costanza＆Bernard C，“Patten Defining and Predicting Sustainability”，Ecological Economics，Vol.15，No.3，pp.193-196。

[6]Philippe Sands，Principles of International Environmental Law，2nd ed，Cambridge:Cambridge University Press，2003，pp.252-266.

[7][荷兰]尼科·斯赫雷弗:《可持续发展在国际法中的演进:起源、涵义及地位》，汪习根、黄海滨译，社会科学出版社2010年版，第186页。

[8]参见A.E.Boyle，The Gabĉíkovo-Nagymaros Case:New Law in Old Bottles，Yearbook of International Environmental Law，Vol.8，No.1，1998，pp.13-33；；ICJ，Report 1997，p.95，available at http://www.icj-cij.org，last visited Dec 23，2013；Jessica Howley，The Gabcikovo-Nagymaros Case:The Influence of The International Court of Justice on the Law of Sustainable Development，Queensland Law Student Review，Vol.2，2009。

[9]该条约特别强调赞比西河流域国家加强可持续发展的合作，参见Agreement on the Action Plan for the Environmentally Sound Management of the Common Zambezi River System，Harare，adopted and entered into force on 28 May 1987，1988。

[10]涉及可持续发展的规定，比如有:第3条“提倡包括利用生态系统方法在内的可持续水资源管理”、议定书的前言部分的“水资源数量和质量方面满足人类基本的可用性是改善健康与可持续发展的前提条件”。

[11]比如，水道法公约的序言“保证国际水道的利用、开发、养护、管理和保护，并促进为今世后代对其进行最佳和可持续的利用，肯定在这方面国际合作和睦邻关系的重要性”、第5条“使该水道实现最佳和可持续的利用和受益”、第21条“规划国际水道的可持续发展”等等。公约中文版为联合国第51届会议议程项目-大会决议第51/229号，参见联合国官方中文网站:http://www.un.org/chinese/documents/decl-con/docs/a-res-51-229.pdf，最后访问日期为2013年9月24日。

[12]表中数据根据中国和印度1978年、2011年度人口统计数据计算得出。

[13]参见蓝建学:《水资源安全和中印关系》，载《南亚研究》2008年第2期，第5页。

[14]参见杨光明、孙长林:《中国水安全问题及其策略研究》，载《灾害学》2008年第6期，第101～111页。

[15]参见中华人民共和国环境保护部编:《中国环境状况公报2012年》，available at http://www.mep.gov.cn/，最后访问日期为2013年12月26日。

[16]参见UNESCO，The 1st UNWorld Water Development Report:Water for People Water for Life，available at http://www.unesco.org/water/wwap/wwdr/wwdr1/table＿contents/index.shtm l，last visited Dec 26，2013。

[17]参见中华人民共和国环境保护部编:《中国环境状况公报2012年》，available at http://www.mep.gov.cn/，最后访问日期为2013年12月26日。

[18]《中华人民共和国水法》第1条。

[19]中华人民共和国环境保护法修正案(草案)(二次审议稿)，available at http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2013-07/17/content＿1801189.htm，最后访问日期为2013年12月27日。

[20]《中华人民共和国水污染防治法》第3条。

[21]其他法规主要有《大象保护法1879》《特赦法案1963》《杀虫剂法案1968》《野生动物保护法1972》《森林保护法1980》等。(www.daowen.com)

[22]1986年印度《环境保护法》明确规定“水、大气、土地及其这些环境要素之间以及与人类、一切生物体和财产之间的关系被纳入环境的范畴。”

[23]博帕尔毒气泄漏事件后，为了更好地应对环境问题，印度政府把环保总局提升为环境与森林部。

[24]陈泉生著:《可持续发展与法律变革》，法律出版社2000年版，第342页。

[25]参见冯刚:《经济发展与环境保护关系研究》，载《北京林业大学(社会科学版)》2008年第4期，第48～53页。

[26]参见《中国资源科学百科全书》编辑委员会编:《中国资源科学百科全书》上册，中国石油大学出版社、中国大百科全书出版社2000年版，第257页。

[27]关于水资源的环境保护问题出现于20世纪下半叶，受限于全球经济发展的程度和科技水平，此前，关于水资源的环境保护问题并未成为全球关注的焦点，近代之前国际水道国家更多强调边界划分、自由航行及渔业问题。参见《国际水法的发展及其对国际河流开发的影响(上)》，载《中国水利报》，2002年12月23日第4版。

[28]该规则中文译文参见盛愉、周岗著:《现代国际水法概论》，法律出版社1987年版，第388页。

[29]该规则第三章，其中文译文参见参见盛愉、周岗著:《现代国际水法概论》，法律出版社1987年版，第397～398页。

[30]公约中文版为联合国第五十一届会议议程项目大会决议第51/229号，参见联合国官方中文网站:http://www.un.org/chinese/documents/declcon/docs/a-res-51-229.pdf，最后访问日期为2013年9月24日。

[31]该规则中文译文版参见水利部国际经济技术合作交流中心编:《国际涉水条法选编》，社会科学文献出版社2011年版，第162～168页。

[32]《跨界水道和国际湖泊的保护和利用公约》序言部分。

[33]《跨界水道和国际湖泊的保护和利用公约》序言部分

[34]该条约的内容能够为后来出现的淡水缺乏、气候变化和生态退化等问题(当时该问题并未成为突出问题)以及社会期望和公众要求参与环境保护等需求，提供有价值的管理制度。

[35]参见Noah D.Hall，The Centennial of the Boundary Waters Treaty a Century of United States-Canadian transboundary Water Management，Wayne Law Review，Vol.54，2008，pp.1417-1450。

[36]此类的条约有美墨的《关于利用德克萨斯州奎德曼堡到墨西哥湾的科罗拉多河、提华纳河及格兰德河水域条约》、《关于科罗拉多河含盐量问题的协议》、《解决悬而未决的边界争议和维持格兰德河及科罗拉多河作为国际边界的条约》；美加的《关于合作开发哥伦比亚河流域水资源条约》和《大湖水质协定》。此类条约中文译本可见水利部国际经济技术合作交流中心编:《国际涉水条法选编》，社会科学文献出版社2011年版，第391～443页。

[37]《关于跨界水域的保护和可持续利用合作协定》第7条。

[38]林灿玲著:《国际环境法》(第二版)，人民出版社2011年版，第22页。

[39]该条约第3条规定“两国政府特此同意优先考虑所有边境卫生问题的解决”。水利部国际经济技术合作交流中心编:《国际涉水条法选编》，社会科学文献出版社2011年版，第393页。

[40]参见斯德哥尔摩《人类环境宣言》中文译文，载万霞编:《国际环境资料选编》，中国政法大学出版社2011年版，第3～13页。

[41]其中文译文参见参见盛愉、周岗著:《现代国际水法概论》，法律出版社1987年版，第395～403页。

[42]参见《里约环境与发展宣言》中文译文，载万霞编:《国际环境资料选编》，中国政法大学出版社2011年版，第15～23页。

[43]参见约翰内斯堡《可持续发展宣言》中文译文，载万霞编:《国际环境资料选编》，中国政法大学出版社2011年版，第25～33页。

[44]《生物多样性公约》中文译文，载水利部国际经济技术合作交流中心编:《国际涉水条法选编》，社会科学文献出版社2011年版，第34～53页。

[45]环境影响评价的概念有广义和狭义的区别。参见汪劲著:《中外环境影响评价制度比较研究》，北京大学出版社2006年版，第32页。

[46]其条文为“国家环境政策法对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为，均应当由负责经办的官员提供一份包括下列事项的详细说明:拟议行为对环境的影响；提案行为付诸实施对环境所产生的不可避免的不良影响；提案行为的各种替代方案；对人类环境的区域性短期使用与维持和加强长期生命力之间的关系；提案行为付诸实施时可能产生的无法恢复和无法补救的资源耗损”。该法中文版来源，赵国青主编:《外国环境法选编》(第一辑，上册)，中国政法大学出版社2000年版，第5～10页。

[47]参见Barry Sadler，Final Report-Environmental Assessmentin a Changing World:Evaluating Practice to Improve Performance，Ottawa:Canadian Environmental Assessment Agency，1996，p.25。

[48]参见Stephen Tromans＆Karl Fuller，Environmental Impact Assessment-Law and Practice，LexisNexis，2003，p.1。

[49]该公约于1991年在芬兰埃斯波市通过，生效于1997年，后经2001年修订，支持欧洲经济委员会以外的国家加入该公约，2010年10月11日，在该公约框架下的《环境战略评估议定书》生效，全球化背景下，更加突显保护环境对于全球经济发展的重要性。该公约正经历区域性公约到全球性公约的转变。

[50]1973年我国召开了第一次全国环境保护会议，此次会议第一次引入环境影响评价的概念。

[51]《中华人民共和国环境影响评价法》第2条。

[52]蔡守秋主编:《环境资源法教程》，高等教育出版社2007年版，第191～192页。

[53]汪劲著:《中外环境影响评价制度比较研究》，北京大学出版社2006年版，第32～33页。

[54]Barry Sadler，Final Report-Environmental Assessmentin A Changing World:Evaluating Practice to Improve Performance，Ottawa:Canadian Environmental Assessment Agency，1996，p.13.

[55]参见ChristopherWood，Environment Impact Assessment:A Comparative Revies，Longman，1995，pp.1-3。

[56]我国环境影响评价存在主要问题如下:执行机构分布不均、科学性和公信力不足、结果准确性有限、公众参与力度不够、其影响和项目规模等信息失真等。参见其其格:《关于对我国环境影响评价制度问题的思考》，载《北方环境》2012年第5期，第23～25页。2006年2月14日我国环境保护总局颁布其目的在于推进和规范环境影响评价活动中的公众参与的《环境影响评价公众参与暂行办法》。

[57]《环境保护法》(1986)及其细则中文译文可参见杨翠柏主编:《印度环境法》，巴蜀书社2008年版，第3～28页。

[58]张淑兰:《印度环境影响评估制度的发展评析》，载《绿叶》2010年第8期，第113～120页。

[59]印度环境影响评价的主要问题:环境影响评估制度的随意性、其程序上缺乏规范性、评价结果的科学性和权威性不足、公众参与薄弱、环境影响评价的利益取向存在误区。参见张淑兰:《印度环境影响评估制度的发展评析》，载《绿叶》2010年第8期，第113～120页。

[60]参见曲格平:《环境影响评价在经济建设中的地位与作用》，载《环境保护》1983年第6期，第5～7页。

[61]吕欣憓:《水，河川与国际安全之研究》，台湾政治大学2005年硕士学位论文，第38页。

[62]持此种观点的代表性学者为印度德里政策研究中心布拉马·切拉尼教授。

[63]柯坚、高琪:《从程序性视角看澜沧江—湄公河跨界环境影响评价机制的法律建构》，载《重庆大学学报(社会科学版)》2011年第2期，第14～22页。

[64]参见任丙强著:《全球化、国家主权与公共政策》，北京大学出版社/北京航空航天出版社2007年版，第149～150页。

[65]任丙强著:《全球化、国家主权与公共政策》，北京大学出版社2007年版，第149～150页。

[66]参见余敏友:《应重视和加强对国际法的比较研究》，载《法学评论》1988年第2期，第39～44页。

[67]参见汪劲著:《中外环境影响评价制度比较研究》，北京大学出版社2006年版，第35～37页。

[68]李艳芳:《关于环境影响评价制度建设的思考》，载《南京社会科学》2000年第7期，第72～77页。

[69]参见Owen McIntyre:《跨界水道环境影响评价的法律与实践》，秦天宝，蒋小翼译，载《江西社会科学》2012年第2期，第251～256页。

[70]参见张立:《完善我国跨界环境影响评价的国际经验》，载《环境保护》2012年第21期，第72～75页。

[71]参见张淑兰:《印度环境影响评估制度的发展评析》，载《绿叶》2010年第8期，第113～120页。

[72]参见其其格:《关于对我国环境影响评价制度问题的思考》，载《北方环境》2012年第5期，第23～25页。

[73]参见李剑文:《试论我国环境影响评价制度的完善》，载《经济问题探索》2008年第11期，第128～132页。

[74]从近几年因环境问题引发的环保类群体事件，如2009年广东“番禺垃圾厂事件”、2011年大连“PX项目事件”和浙江“海宁事件”、2012年“四川什邡钼铜项目事件”和江苏“启东污水排海工程事件”公众对政府环评缺乏信任感，无不体现民众参与的强烈环境保护诉求力量之强大。

[75]参见童健、李科林、王平:《我国环境影响评价制度若干问题的探讨》，载《中南林业科技大学学报》2011年第7期，第195～200页。

[76]参见张淑兰:《印度环境影响评估制度的发展评析》，载《绿叶》2010年第8期，第113～120页。

[77]参见陈宗海著:《冷战后中印外交关系研究(1991—2007)》，世界知识出版社2008年版。

[78]参见张敏秋主编:《中印关系研究(1947—2003)》，北京大学出版社2004年版，第1～64页。

[79]中华人民共和国外交部政策规划司编:《中国外交—2011年版》，世界知识出版社2011年版，第127页。

[80]参见Government of India Ministry of Water Resources，Annual Report 2002-2003，New Delhi，2003。

[81]参见新华社:《中华人民共和国和印度共和国关系原则和全面合作的宣言》，载《人民日报》，2003-06-25，第4版。

[82]参见http://news.h2o-china.com/waterresource/traditional/356191111 4269801.shtml，最后访问日期为2013年8月10日。

[83]参见Government of India Ministry of Water Resources，Annual Report 2007-2008，New Delhi，2008。

[84]参见中华人民共和国外交部政策规划司编:《中国外交—2008年版》，世界知识出版社2008年版，第104页。

[85]参见中国学术会议在线:“中国印度高端学术交流会——第二届中国印度论坛”在中国人民对外友好协会举行，http://www.meeting.edu.cn/，最后访问日期为2013年8月10日。

[86]参见柯坚、高琪:《从程序性视角看澜沧江－湄公河跨界环境影响评价机制的法律建构》，载《重庆大学学报(社会科学版)》2011年第2期，第14～22页。

[87]参见孔令杰:《跨界水资源开发中环境影响评价的国际法研究》，载《重庆大学学报(社会科学版)》2011年第5期，第23～28页。