中印跨界水资源的分配问题，目前尚未引发两国的严重冲突，但是，中国一旦在上游地区进行水资源的开发利用，如建设水利工程，立马会招致印度国内大肆渲染“中国水威胁论”。在现有的全球水危机和两国面临共同的水资源问题下，两国会把注意力投向中印跨界水资源的开发利用。因此，可以预见中印跨界水资源如何分配，将成为继边界争端之后又一影响两国国家关系发展的重大问题。中印跨界水资源的分配问题不但牵涉两国边界争端问题，而且又不同于边界争端。一般而言，影响水资源分配存在多种多样的因素——水资源分配的目标因素、气候和水文因素、地下水因素、经济发展与水紧缺的程度因素、区域水资源利用和水分配因素、文化、宗教和性别等因素^[42]。具体到中印跨界水资源分配，既有一般意义上的影响因素，又有地域性特点因素。

(一)水资源分配的目标因素

水资源分配的目标即为水资源使用要达到的目的。一般而言，水资源满足:基本的人类生存发展的需求；农业、灌溉和食品生产需求；商业和工业需求；水电等不同层级的需求等水资源分配的一般目标。而水资源分配最佳目标能够最大化地挖掘水资源对社会的价值，从而实现其社会目标(提供基本社会需求)、经济目标(最大化地体现其生产力的价值)和环境目标(保持环境的质量)，各自目标下达到水资源分配实现公平、效率和可持续性成为水资源分配鲜明的特征。^[43]

水资源分配的目标要达成必须践行公平原则。基于多个方面的考虑，其一，传统的获取水资源的方式虽未有正式地认识，但是，它的确在人类社会发展中起到了极其重要的作用；其二，如果正式的分配制度正处于发展形成过程，它应该明确地认识到利用水资源的原有的习俗习惯；其三，公平不但适用于使用者之间，而且也适用于现有的使用者和潜在的使用者之间以及水资源的消费者和环境之间；其四，公平需要确保水资源能用于国家之间、国内不同部门的水资源需求。^[44]

水资源的分配必须讲究效率。效率包含了三个方面的含义，首先，整个水资源分配中，效率被用做提高经济效益的一种措施，在水资源使用过程中更加强调发挥其最大的价值，因而注重高效率，然而，实现其高效率并非易事，多重因素影响着水资源的分配；其次，效率还重视水资源运输、转移过程中水损耗；最后，效率当然排斥不合需要的浪费水的使用方式，由此，水资源保护成为提高水资源利用效率提升的重要举措；此外，水资源分配还必须关注到可持续发展原则。^[45]实际上，中印跨界水资源的可持续性发展问题是其开发利用的重要问题。

就中印跨界水资源的分配，两国对水资源分配目标趋同，是影响中印跨界水资源分配的首要因素。如前所述，中国和印度在各自水资源问题上的相似性以及国情上的相似性——人口众多、人均水资源远远低于国际标准、都是农业大国以及强烈的经济发展需求等，势必促使两国极力地关注跨界水资源，从而对其进行开发利用，中印跨界水资源的分配无疑是必经的步骤。就以各国农业发展而言，鉴于两国科技水平发展程度的高低差异，在该水资源分配目标下，公平、效率和可持续性存在较大的差异，其差异将影响中印跨界水资源的分配，强化两国的竞争性开发利用水资源。

(二)气候和水文因素

气候和水文因素也是影响中印跨界水资源分配的重要因素之一。气候变化下，中国和印度要比之前经历更多的极端的自然灾害，如干旱和洪涝等灾害，而喜马拉雅山山脉被誉为“世界的屋脊”和“亚洲的水塔”，温室效应加速冰川的融化，影响着中印跨界水资源的水文循环。总体来看，温室效应对降水量(雨、雪、冰雹)、径流量(地表和地下)、蒸发量、渗透量(植物和土壤)和补给量(河流和海洋)组成的水文循环产生较大影响。

为了更好地理解气候和水文因素对中印跨界水资源分配所带来的影响，笔者根据科学家和工程师设定的分配模型加以分析，力图较为清晰地阐明其影响。

首先，假定某一地区水资源总量年流量变化图如上所示(该图在一定程度上反映了该地区水资源总量深受季风气候的影响)。其次，基于该流量年变化图，评析相关气候和水文因素会对水资源造成何种影响。最后，依据该模型，分析其对中印跨界水资源分配的影响。

根据图4-1模型，水资源分配现状大致分为三种情况。其一，水资源需求量低于水资源供给量(径流量)；其二，水资源需求量部分或全部高于水资源供给量；其三，水资源需求量等同于水资源供给量。假定水资源年供给量为每天2000万升～2亿升之间，当水资源总需求量为每天2000万升，此时所有的水资源使用者的水资源需求量全年都能得到满足，不存在水资源分配之争；当水资源总需求量超过2000万升/天时，也就是出现了水资源需求量远远高于径流量，水资源利用紧张的局面，此时，需要水资源使用者之间达成一定规则以便于共同分享水资源，如果所有的使用者希望在枯水期取水，那么会出现一部分或所有的水使用者将要接受低于他们总需求的水量，这就需要水使用者之间就水资源的分配使用达成一定程度的限制取水权利的协议，水资源需求和供给面临着失衡。如果水资源需求量列为水权范畴内，作为整体的水资源使用者将接受少于年均权利量。比如，如果所有的水资源权利的总量为每天9000万升的水量，上图显示每年只有70%的时间段才能满足，也就是说一年当中只有70%的时间段才能满足水资源使用者的水需求，每年有30%的时间无法满足正常水资源需求。在其他因素保持不变的情况下，水资源使用者每年的用水量在不断地增加，年水资源总量保持一定的情况下，水资源使用的稳定性不断地受侵蚀。全球水危机和水紧张，一般就是指水资源的需求量远远高于径流量，低于能可持续利用的警戒线内，即需求量不高于年径流量的20%，这种用水趋势愈加强调水资源使用者之间达成公平合理的水资源分配方案。^[46]

图4-1　年流量变化图^[47]

在上述模型中，如果考虑气候变化因素，也就意味着需要考虑气候变化对降水量、径流量、蒸发量、渗透量和补给量组成的水文循环的影响。加剧图4-1的年流量不同时间段的分布水量的变化性，更易引发水资源使用者之间的矛盾。此外，如果再考虑到大坝等水利工程其本身的除害兴利的价值，特别是在防洪、灌溉、水力发电和水资源保护等方面所起的作用，也都会影响到水资源的分配。

就中印跨界水资源而言，根据两国的水利部统计，在两国人口不断增加、气候变化等多重因素影响下，一方面，气候变化加剧水资源分布的变化性和不平衡性；另一方面，两国庞大人口规模导致提取及开发利用的水资源量逐年上升。然而，各国所拥有的年平均水资源总量较为固定，水资源供给和需求之间存在巨大的差额，已经出现水资源需求远远高于水资源供给的局面，根据上述模型，可知气候变化引发了中印跨界水资源水文循环的变化，其变化性更加要求中印两国就水资源开发利用、分配达成用水协议的必要性和紧迫性，以规范两国共同分配中印跨界水资源，实现水资源的可持续发展。

(三)地下水因素

地下水因素成为影响中印跨界水资源分配的又一重要因素。实际上，根据UNESCO的国际水文地质计划IHP的第六阶段实施的跨界含水层调查报告，已经初步查明亚洲中东部地区有12处跨界含水层，其中并未有涉及中印跨界水资源的跨界含水层，此调查所选取的跨界含水层面积都不少于40000km2。然而这并不能说明中印跨界水资源中没有涉及中印的跨界含水层，或许是因为其所涉面积不够广而未纳入统计范围。因此，必须特别指出的是，此处地下水是指地处印度和中国境内的地下水。

两国境内的地下水如何会影响中印跨界水资源的分配呢?这可以从以下多个方面来理解。其一，地下水，与地表水相比，是新近发现的一直被遗忘的宝藏，地下水与地表水一道构成整体的水资源，地下水是水资源的重要部分。较为普遍的看法，认为地下水是基于土地所有权及控制土地下的权利，地下水和地表水实际上是二者相互作用和相互联系紧密的关系。地下水过多的开发利用势必影响到地表水的利用。或者说，正是因为水资源紧张的局面，促使两国把注意力转向地下水的开发和利用，而其过度的开发利用，反而影响地表水，因而影响着中印跨界水资源的分配。其二，地下水有其自身的特性和水循环中的规律，过度地开采容易导致地下水环境问题。比如，地面和地下水水位沉降、水质污染等问题，此类问题会加剧地表水分配现状的矛盾。

(四)文化和宗教因素

印度和中国的文化、宗教因素，也成为影响中印跨界水资源分配不可忽视的因素。

印度和中国同为古代文明古国，各自形成了较有影响力的习惯法和水管理制度，水资源利用各自发展形成了一整套水法和习惯水资源管理规则。其中，印度水法和水管理制度深受印度教的影响。比如，83%的印度人信奉印度教，13%信奉伊斯兰教，在宗教的影响下，印度把水资源看做公有资源，印度最古老的水规则源自于《摩奴法典》。印度特有的文化，如印度教盛行的水葬，^[48]造成了水污染等问题。而在印度和中国的饮食文化中，主食当中都有大米，也就是说，两国农业中需要大力发展水稻种植，水稻生产需要大量的水资源进行灌溉。两国在水稻种植方面存在着粗放型、用水效率低等特点，其对于水资源分配、使用客观上造成了一定的影响。

总之，就中印跨界水资源分配而言，存在诸多的影响其分配的因素，重点表现为水资源分配目标因素、气候和水文因素、地下水因素、文化和宗教因素等。根据笔者的认识，中印跨界水资源分配问题，可以说是两国经济发展到一定的程度的产物，明显具有时代性的特点，集合了历史发展的偶然性和必然性，影响其分配的因素归根结底是基于水资源的自然因素以及其社会、经济和环境等因素的综合考量。

【注释】

[1]刘玉宝、赵树茂主编:《管理制度体系》，中国水利水电出版社2010年版，第117页。

[2]《中华人民共和国水法》第12条、13条。

[3]1988年成立了分管副总理任组长，国务院多个部委负责人构成的全国水资源与水土保持工作领导小组管理水资源于1993年被国务院所撤销，其原有职责转由水利部承担。

[4]《中华人民共和国宪法》第9条。

[5]《中华人民共和国水法》第3条。

[6]印度水法历经印度教文明时期、伊斯兰教文明时期、殖民时期、后殖民时期、新发展时期几个阶段，参见Joseph W.Dellapenna＆Joyeeta Gupta，The Evolution of the Law and Politics ofWater，Splinger，2009，pp.157-173。

[7]参见Government of India Ministry of Water Resourcee:http://mowr.gov.in，last visited Dec 6，2013；Ministry of Law and Justice:http://indiacode.nic.in，last visited Dec 6，2013。

[8]事实上，如果完整地看待印度水资源的所有权，可知20世纪中叶前后，印度对水资源所有权经历了从忽视到重视的转变过程，一方面反映了水资源的价值的提升，另一方面说明了各邦政府愈加重视水资源，强化了水资源相关的法律与政策。参见Ramaswamy R.Iyer，Water and the Laws in India，New Deli:SAGE，2009，pp.134-148。

[9]1873年《印度渠道排水法》序文和1879年《孟买灌溉法》曾明确规定，基于公共目的下，各邦政府有权利使用和控制自然河流、溪水、湖泊的流水。

[10]参见曾维华、张庆丰等:《国内外水环境管理体制对比分析》，载《重庆环境科学》2003年第1期，第2～4页。

[11]参见阮本清、梁瑞驹、王浩等著:《流域水资源管理》，科学出版社2001年版，第29～30页。

[12]我国在多次政府机构改革中，逐渐地改变了曾经的“多龙治水”的局面，组建了职权更广泛的水利部，分层次、分级别的水资源行政管理体制。关于学者批评印度水管理体制，参见Philippe Cullet＆A G.Gualtieri，et al，Water Law for the Twenty-First Century:National and International Aspects ofWater Law Reform in India，London:Routledge，2010；Philippe Cullet，Water Law，Poverty，and Development:Water Sector Reforms in India，Oxford:Oxford University Press，2010。

[13]比如，Uttar Pradesh北方邦的水资源法以19世纪的法律条款为基础，但又并未形成整体性的水资源管理框架，其他的邦，如Maharashtra—马哈拉施特拉邦和Andhra Pradesh—安得拉邦颁布了广泛的水部门政策(water-sector)和法律，有的邦，如Kerala邦和Tamil Nadu邦分别于2002年、2003年制定了地下水法。参见Dante A.Caponera，Principles of Water Law and Administration National and International，2nd，revised by Marcella Nanni，London:Taylor＆Francis，2007，p.99。(www.daowen.com)

[14]关于共同所有权和共同利益方面，可见1962年中蒙条约第2条；关于跨界水资源的合作，可见2008年中俄条约等。参见Chen Huiping＆A Rieu-Clarke＆Patricia K.Wouters，Exploring China's Transboundary Water Treaty Practice through the Prism of the UNWatercourses Convention，Water International，Vol.38，No.2，2013，pp.217-230。

[15]参见Government of India Ministry of Water Resourcee:http://mowr.gov.in，last visited Dec 6，2013。

[16]参见Government of India Ministry of Water Resourcee:http://mowr.gov.in，last visited Dec 6，2013。

[17]中国人口总量和水资源总量数据分别参照2010年第六次人口普查和2011年水利部水资源公报。

[18]参照印度2011年最新的人口普查统计计算得出。

[19]参见Government of India Ministry of Water Resource，Annual Report(2011-2012)，available at http://mowr.gov.in，last visited Dec 6，2013。

[20]王晓峰、陈东景:《上下游型国际河流开发利用中若干问题的初步探讨》，载《新疆师范大学学报(自然科学版)》1999第3期，第57～63页。

[21]参见Aaron T.Wolf，Criteria for Equitable Allocations:The Heart of International Water Conflict，Natural Resources Forum，Vol.23，No.1，1999，pp.3-30。

[22]三大目标各自的具体表现为:提供基本的社会需求——清洁饮用水、水环境卫生、食品安全；最大化的产品的经济价值——农业和工业发展、电力、区域发展、地方经济；维持环境质量——维持水质、支持输入型河流的栖息地和生活、美学和自然的价值。参见UNESCAP，Principles and Practices ofWater Allocation among Water-Use Sectors，United Nations Publications，2000，p.33。

[23]参见A.Dan Tarlock＆Patricia K.Wouters，Are Shared Benefits of InternationalWaters an Equitable Apportionment?，Colorado Journal of International Environmental Law and Policy，Vol.18，No.3，2007，pp.523-536。

[24]本部分内容来自Douglas Fisher，The Law and Governance of Water Resources:The Challenge of Sustainability，Cheltenham:Edward Elgar，2009，pp.274-275。

[25]本部分主要内容来自Ariel Dinar＆Mark W.Rosegrant＆Ruth Meinzen-Dick，Water Allocation Mechanisms:Principles and Examples，The World Bank，Policy Research Working Paper Series 1779，1997；中文文献参见刘红梅等:《水资源分配的机制和原则》，载《经济体制改革》2005年第6期，第39～42页。

[26]本部分主要内容来自A.Dan Tarlock＆Patricia K.Wouters，Are Shared Benefits of International Waters an Equitable Apportionment?，Colorado Journal of International Environmental Law and Policy，Vol.18，No.3，2007，pp.523-536。

[27]水资源争议的州有地域性特点、议会投票的私利色彩、政治因素等构成了议会分配能否成为主流的水资源分配制度，美国三种水资源分配模式，参见吕忠梅等著:《长江流域水资源保护立法研究》，武汉大学出版社2006年版，第307～315页。

[28]代表性的涉水司法判决如下:New York v.New Jersey(1921、1931)、Wyoming v.Colorado(1922)、Nebraska v.Wyoming(1927、1945)、Connecticut v.Massachusets(1931)、New Jersey v.New York(1931)、Arizona v.California(1931、1936、1963)、Washington v.Oregon(1935)、Colorado v.Kansas(1943)、New Jersey v.New York(1954)、Colorado v.New Mexico(1982)、Colorado v.New Mexico(1983)、Oklahoma＆Texas v.New Mexico(1991)等。See George A.Gould＆Douglas L.Grant＆Gregory S.Weber，Casesand Materials ofWater Law，7th，St.Paul，MN:Thomson West，2006，p.3。

[29]参见Aaron T.Wolf，Criteria for Equitable Allocations:The Heart of International Water Conflict，Natural Resources Forum，Vol.23，No.1，1999，pp.3-30。

[30]参见何艳梅:《国际河流水资源分配的冲突及其协调》，载《资源与产业》2010年第4期，第53～57页。

[31]何大明、冯彦著:《国际河流跨境水资源合理利用与协调管理》，科学出版社2006年版，第69～70页。

[32]参见何大明、冯彦著:《国际河流跨境水资源合理利用与协调管理》，科学出版社2006年版，第71页。

[33]何大明、冯彦著:《国际河流跨境水资源合理利用与协调管理》，科学出版社2006年版，第71页。

[34]这些分配原则主要有:沿岸优先分配原则、时间优先利用原则、承认现状原则、公平原则、效率原则、可持续利用原则等。

[35]2001年12月在德国波恩召开了许多国家参加的《水——可持续发展的关键》国际会议，会议的建议成为水资源分配模式的重要来源，比如，对水资源应做出公平和可持续分配，首要满足人的基本需求，然后是生态系统的需求，最后是包括粮食安全在内的经济方面的各种需要、分配机制应当保证各种相互竞争需要之间的平衡，考虑到水资源的社会、经济和环境价值。分配机制应考虑到地表水和地下水水资源的关系。参见Stefan Helming＆Johan Kuylenstierna，Water:A Key to Sustainable Development，International Conference on Freshwater，2001，pp.1-14，其中文译文版，参见中国水利科技网，available at http://www.cws.net.cn/CWSNews/newshtm/y011204-2.htm，最后访问日期为2013年12月13日。

[36]日益强调跨界水资源开发利用的规划基于如下多重理由:其一，决策的累积效应更好地理解而变得更加明白；其二，战略上规划是容许各种各样相异的不同利益参与规划和决策的方法；其三，水资源的复杂性要求强调易管理的活动和决策中的优先权；其四，全面性是必要的；其五，水资源的获取需要与囊括所有利益相关者的条约相符合。参见Paul Taylor，The Role of Strategic Planning in Water Allocation and Management，FAO Regional Office for Asia and the Pacific，available at http://asia-water.org/，last visited Dec 17，2013。

[37]水资源的规划包含了非正式规划、水利工程规划、水资源规划、调水规划(国家、省际、州际、邦际之间调水)，强调水资源的规划的重要性的文献主要有:Robert Speed＆Li Yuanyuan＆Tom Le Quesne，et al，Basin Water Allocation Planning Principles，Procedures and Approaches for Basin Allocation Planning，ADB/GIWP/UNESCO/WWF，2013；Paul Taylor，The Role of Strategic Planning in Water Allocation and Management，FAO Regional Office for Asia and the Pacific，available at http://asia-water.org/，last visited Dec 17，2013；Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，Principles and Practices ofWater Allocation amongWater-use Sectors，New York:United Nations，2000；Douglas Fisher，Planning for Water Resources Development，in Douglas Fisher，The Law and Governance of Water Resources:The Challenge of Sustainability，Cheltenham:Edward Elgar，2009，pp.254-269。

[38]参见Sandra K.Davis，Sustainability and Freshwater in theWestern United States，in Velma I.Grover(ed.)Water:Global Common and Global Problems，Enfield:Science Publishers，2006，pp.325-354。

[39]参见Hu Desheng，Water Rights:An International and Comparative Study，London:IWA Publishing，2006，pp.168-172、pp.192-193。

[40]Robert Speed＆Li Yuanyuan＆Tom Le Quesne，et al，Basin Water Allocation Planning Principles，Procedures and Approaches for Basin Allocation Planning，ADB/GIWP/UNESCO/WWF，2013，pp.34-36.

[41]参见Robert Speed＆Li Yuanyuan＆Tom Le Quesne，etal，Basin Water Allocation Planning Principles，Procedures and Approaches for Basin Allocation Planning，ADB/GIWP/UNESCO/WWF，2013，pp.37-38。

[42]参见Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，Principles and Practices of Water Allocation among Water-use Sectors，New York:United Nations，2000，pp.31-59。

[43]参见Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，Principles and Practices of Water Allocation among Water-use Sectors，New York:United Nations，2000，pp.32-33。

[44]参见Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，Principles and Practices of Water Allocation among Water-use Sectors，New York:United Nations，2000，p.34。

[45]参见Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，Principles and Practices of Water Allocation among Water-use Sectors，New York:United Nations，2000，p.34。

[46]参见Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，Principles and Practices of Water Allocation among Water-use Sectors，New York:United Nations，2000，pp.36-37。

[47]Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，Principles and Practices ofWater Allocation amongWater-use Sectors，New York:United Nations，2000，p.36.

[48]在印度，印度教徒们一生有三大夙愿:到圣城朝拜湿婆神、到恒河洗圣浴和饮圣水、死后葬于恒河(恒河是离天堂最近的地方)。