水资源分配“最为通俗的定义即为使用者之间的水资源分享，其最实用的定义是指根据已经公认的权利制度和优先权，能够让水资源使用者抽取一定量的水资源用于有益的目的(benificial purposes)的活动的组合(combination of actions)”，就其有益目的而言，它是多重的，涉及了社会目标、经济目标和环境目标，各自目标下衍生了一套相应的原则，分别为公平、效率和可持续性原则。^[22]水资源分配的制度是用于决定和分配水资源给水权利持有人的政策和规则的总称。水资源的分配不但反映了国际法中自然资源永久主权原则，而且也是水资源的水权的直接体现。关于跨界水资源的分配及其制度，源于国内水资源分配的制度，但又与其略有不同。现代国际水法试图平衡国际水道国家之间的公平的发展和利用跨界水资源的机会，其最大的挑战在于鼓励国际水道国家发挥不同的扣留和转移水资源能力以分享跨界水资源。换句话说，在国际水道国家之间关系稳定、其地理差异明显等前提下，如何竞争性利用跨界水资源。^[23]纵观国内外的研究，不同的学者，在不同的标准和不同的学科背景下，对水资源分配模式认识不尽相同。

(一)国外学者认识的分配模式

1.水权为基础的分配模式^[24]

澳大利亚昆士兰科技大学法学院教授道格拉斯·费舍尔(Douglas Fisher)结合了全球多国的涉水法律和政策，概括了以水权为基础的水资源分配模式。他认为水资源分配是水资源的所有权下水权的直接表现，水权是水资源分配的基础，其往往与行政管理的制度联系紧密，某种意义上可以说水资源的分配就是水权的分配，主张水资源的分配可以从以下三个方面的依据着手:第一，可以根据已经确定的原则进行水资源分配。在该模式下，国家往往制定了国内水资源政策，但该政策并未详细地说明水资源的使用是如何分配的，而水资源的使用是在水利用计划的框架内，该框架甚至可以是以法律制度为基础，水资源利用的计划成为该水资源分配类型的重要的机能，水资源的分配既要基于河流流域的水使用计划；同时，其也要遵循相关基本原则，公平合理利用、人类生活目的优先的数量和质量的要求。第二，可以根据规程(procedures)进行分配。在既定的程序和标准下，相关的公共机构(public agency)授予水相关的权利。比如，有的国家，可以向国家水委员会申请水资源的特许经营，但必须经过广泛的投标过程，符合相关的要求(如提供水资源项目的地点信息、数量、环境影响的使用等)，经国家水委员会批准才得以授予使用水资源的权利，有时还必须考虑到特别的因素。因此，国家水委员会不但考虑环境因素，而且也要顾及潜在的制度的原则。在该规程下，授予水资源使用许可或牌照是较为常见的一种方式。第三，可以根据规则进行水资源分配。水资源的所有权属于国家的前提下，国家拥有许多的附属的、可依法转让的权利，包括占有、使用、处置等权利。在相关的水资源中，国家通过行政管理的方式——授予水利工程的许可制度，运用其附属权利。相关的取水管理措施借助抽水设备的帮助下直接从河流、湖泊或地下含水层中抽取水资源。不可避免地也将应用到取水许可或牌照，用水许可制度的存在有助于促进水资源的发展、可持续利用、管理和保护。

笔者认为，费舍尔的分配模式的论述都有力地表达了水资源的分配即水权的分配，它可以从现有的原则、规程、规则入手进行水资源分配，此三个方面并不是那么的独立，而是相互联系的，因此，不可独立地来看待。水资源具有经济属性、社会属性和准公共物品属性的特点，水资源的分配目的在于满足经济、社会发展以及人民生活。道格拉斯的水资源分配观念以成熟的水资源管理制度为基础，它更多地是从理性的国家着手，忽视了国家、地区之间存在水资源冲突的可能性的非理性的一面。实际上，以水权为基础衍生的相关法律规则、原则和制度是水资源分配的有力的保障。而水资源分配的现实需要，如对水资源分配的可管可控，迫切地需要发展一整套相关的水资源分配制度，二者之间联系紧密。

2.以经济效益为中心的水资源分配模式^[25]

阿里尔·迪纳尔(Ariel Dinar)等在1997年世界银行政策研究1779号报告中指出，在人口不断增加、水污染严重、水资源日趋紧张及当前水资源分配存在诸多问题等背景下，以水资源管理政策视角，以把水资源看做经济商品为前提，水资源分配应注重其背后的经济效益为目的，结合具体案例，重点阐述并评析了五种水资源分配机制原则，边际成本定价原则、公共用水分配原则、水市场原则和用水者分配原则。鉴于每一种分配原则都存在优缺点，比如，在边际成本定价原则中，其在理论上颇为有效，有助于避免水资源浪费，但存在如何定价、如何实现公共、如何操作等困难；公共分配则强调政府在分配中加强水利基础设施建设和维护等政府的社会公共职能，因而否定水资源的市场化，容易导致政府管理效率低，政府定价过低，从而失去定价的权威性；水市场分配原则的提出，其能够克服政府管理效率低的问题，能较好地控制成本，有节水方面的激励措施，而其缺点在于存在第三方问题；用水者分配原则则是一种灵活、透明、信息充分的制度，但是，它易导致地方保护主义，不重视流域的整体利益及其他流域一方的利益。因此，得出任何单一的分配制度都无力解决水资源的分配问题结论。

3.竞争性分配模式^[26]

关于竞争性水资源分配模式是美国著名的水法专家阿·丹·塔洛克(A.Dan Tarlock)教授和联合国教科文组织下设邓迪大学水法、政策和科学研究中心原主任帕特里夏·沃特斯(Patricia K.Wouters)教授在其论文中所提及的。作者认为在当今跨界水资源法中，公平合理利用原则是其基本原则，就跨界水资源的分配，已经出现了公平利用的两种竞争性模式，分别为经典的分配模式(classic apportionment)、分享利益模式(shared benefit)。前者就是指流域国家之间依据条约分配它们可以依赖的河流的水资源，严格的因为有水作为资格而创立了水权利，每个国家自由地决定如何分享、使用；第二种公平利用的模式就是分享利益，其源自于福利经济(welfare economics)，只有当其作为替代更有价值的稀缺资源使用时，水的价值才明显。水资源使用的较高的效率目标要求能使水资源以最大化地体现其价值的分配方式利用。这就意味着需要某一些国家要放弃水资源的使用，但是，可以通过允许他国最有效率地开发利用水资源而有权利获得相应的货币补偿。全球最为成功的跨界水资源开发利用案例是1961年以美加哥伦比亚河条约为基础的哥伦比亚河流域的水电开发利用项目，使哥伦比亚河成为世界上水电开发利用效率最高的流域，由此成为国际河流上下游国家较好地平衡彼此之间的权利和义务关系的范例。可见，水资源的公平合理地开发利用和货币补偿的方式等成功经验，值得进一步挖掘和学习借鉴。

(二)国内学者认识的分配模式

关于跨界水资源的分配，国内学者也有相关的著述。代表性学者为吕忠梅、何艳梅、何大明等。

1.具有国际法特点的美国水资源分配模式

跨界水资源为多个主权国家所共享的水资源。跨界水资源法发展历史进程中，就国别所起的作用和影响，头号国家当属美国。如前所述，美国在推动跨界水资源法的发展曾起到了重要作用，可以说美国在其国内推行的某些制度曾成为跨界水资源法的重要法律渊源。之所以美国能有如此地位与其国内丰富的水资源和政治体制不无关系。全面把握美国的水资源分配模式实践，无疑对于认识跨界水资源分配模式，有很大的帮助和启示，那么美国到底是实施什么样的分配模式呢?

根据吕忠梅教授的观点，美国实施了三种水资源分配方式或制度，分别是议会分配(congressional apportionment)、公平分配(equitable apportionment)、协定分配(compact allocation)。^[27]

议会分配是指美国联邦议会实施的州际之间水资源分配权。从美国国内的实践来看，该分配方式并不是最为主流的水资源分配办法，历史发展是偶然性与必然性的综合下的产物，该办法可认为是美国联邦最高法院司法判决力促的结果，但同时亦可认为其发展和全面应用又受制于美国联邦最高法院。事实上，美国联邦最高法院对于议会是否有权进行水资源分配，其所持态度起起伏伏，先后经历了反对—赞成的过程，此态度的背后可以说明议会分配州际河流的水资源认可度有限，因为议会分配有诸多不利于公平、公正合理地分配水资源的因素。

公平分配是指基于美国东西部发展了各自特点的水法，美国在经济崛起过程中，爆发了不少的不同地域水法的冲突和州际之间水分配引发的水争端，美国联邦最高法院在受理州际水资源争端案件时，其所做的司法判决采用了公平分配原则。美国丰富的国内涉水司法实践成为跨界水资源法中分配制度中重要的有价值的渊源。根据美国最高法院的一系列判决^[28]，其判决应用了公平分配理论。可知，在处理州之间的水资源利用和分配方面，在东西部水资源利用法律原则具有潜在的冲突性下，强调水资源分配应坚持权利平等原则无疑是最佳的调和原则和途径。这对于处理一国内州、县之间用水的冲突具有重要的作用和意义，如果应用到跨界水资源的分配中去，也同样具有重要的现实意义。因为跨界水资源法的基本原则之一的公平合理利用原则就是最好的明证。

美国国内水资源分配的第三种模式就是协定分配。协定分配，顾名思义，是指美国州际之间就水资源分配和利用等签订的协定。根据美国的法律规定州际之间的协定的有效性和合法性，通常需要征得联邦议会的同意。回顾美国水资源分配实践，现有的州际协定是水资源分配较为成功的一种制度，因而能适应美国特有的政治、水资源的丰富性和国内水资源法律区域性等现状。美国州际协定分配水资源的成功经验，对于国家之间的跨界水资源的分配，可以吸取诸多经验和教训，因而，可以有助于有针对性地创设跨界水资源分配制度。

2.四种跨界水资源分配模式(www.daowen.com)

在当前全球水危机背景下，水资源的分配愈加凸显其价值所在。根据国内外水资源分配实践，何艳梅教授总结了四种跨界水资源分配模式，分别为贡献说、均分说、需要说和能力说。根据她对现有全球多个代表性地区水资源分配的现状评析和笔者的理解与认识，她所阐述的四种跨界水资源分配模式都有其合理性和适用性的一面，但并不意味着不存在局限性，可以说优缺点共存。跨界水资源作为分配对象，往往涉及不少于两个国家的参与。贡献说是指在国际水道中，每个水道国家都有权分配水资源，只是水道国家所分配的水资源数量应与其本身对该国际水道的水量等贡献正相关，它的缺点是过于强调跨界水资源的自然构成因素，忽视了其水道国家的正当利益，如沿岸权；均分说则认为各国际水道国家有权均分国际水道的水量，强调水量分配的均等性，均分说的不足则过于强调不能发挥效率的平均主义，平均不等于公平；需要说则主张国际水道中各国按照各自的需求分配国际水道中的跨界水资源，这样才是最为公平的，如埃及与苏丹在尼罗河水的分配强调殖民时期确立的水权为分配的需求准则、中东地区的叙利亚与以色列等国的约旦河流域则以流域可灌溉面积为水需求的准则，巴以则以人口和灌溉因素确定水资源的需求^[29]，它的缺点是无视特定阶段下水道国家水资源需求是可变的特点，无视变化的需求易引发冲突的现实，这是一种乌托邦式的分配模式，现实意义不足；能力说则认为国际水道中的各个国家，在水资源开发利用的技术、资金和能力存在诸多差异的现实下，哪个国家若在这些方面拥有发达而成熟的技术、雄厚的资金和开发利用的高效率，哪个国家就可凭此优势获得更多的水资源分配，能力说则过于强调效率，效率并不是决定跨界水资源分配的核心因素，否定水权中水人权因素，只会制造新的不公平。^[30]

笔者认为，跨界水资源分配的核心问题在于如何能够较好地让公平合理利用原则和不造成重大损害原则适应于国际水道国家之间(如上下游国家之间关系)、如何能使公平合理与效率二者处于和谐统一的关系，实现人类自身及社会的可持续发展。跨界水资源的分配再经利用下最大可能地发挥出其各种自然属性和社会属性等方面的价值。

3.整体观念下的跨界水资源分配模式

跨界水资源的分配关乎到国际水道国家的国家利益，在当前经济全球化和气候变化背景下，国际水道的整体性、流域性、不可分割性和水道国家之间的相互依赖性，任何一个国际水道国家在水资源分配方面都不能做到独善其身，整体性视角处理跨界水资源分配是个有意义的尝试。国内学者对此进行的研究中，最有代表性和影响力的当属于云南大学亚洲国际河流中心主任何大明教授为首的课题组的成果。何大明、冯彦认为在实现水资源分配总目标下，存在三种优缺点共存的跨界水资源分配模式，全局分配、项目分配和按整体流域规划进行分配。

全局分配是“流域国家根据其都能接受的准则把流域内所有可以确定的水资源数量分配给各流域国”^[31]，也就是说在一国际水道的水资源分配中，首先水道国家整体地把握该水道的水资源自然地理、水文全况等信息(包括各水道国家水量贡献)，然后以此为基础，水道国家签订确定水资源水量分配的规则和准则方面的条约，各水道国家按照此水资源分配条约确定的分配标准下的水份额进行分配，每个水道国家可以较为明确地知道自身可利用水资源的数量。此方面也构成了该分配模式的优点。此外，其优点还在于水资源分配不必建立在密切的政治合作前提下，即使就该国际水道未实施较为完善的水资源政策和未健全相关的法律机制，该分配模式都能发挥作用，体现效率高的价值。但其也存在明显的缺点，如在特殊的背景如水道国家存在边界争端、气候变化、人口膨胀、水污染、环境保护意识不足、水道国家经济和社会发展的变化性等特点下，较难统筹各水道国家之间的利益，特别是实力差距过大的水道国家，从而影响水资源分配的整体性和可持续性。因此，水道国家能够可持续地实施全局分配，必须对其缺点加以修正，该模式才能走得更加长远。美墨格兰德河等河流、埃及和苏丹在尼罗河水资源分配上应用了此分配模式，其存在的问题和经验教训值得深思。

项目分配是指在一国际水道中，为了满足该水道国家经济和社会发展的水资源需求，以实施的国际水道专门开发利用项目为根本，根据该项目全面落实水道国家之间的水资源分配，而无须考虑国际水道的综合规划和该国际水道水资源的总体分配的情况的一种水资源分配模式。^[32]顾名思义，该分配模式强调项目为主导，分配的主体为项目参与方，也是经水道国家参与方通过平等互利协商的基础上签订该项目下的水资源分配协议。其优点在于在水道国家能共享水资源利益时有助于调动水道国家水资源开发利用、合作的积极性，就项目利益而言，较为直接和可观。该分配模式的缺点在于其成功分配与否，不但与水道国家紧密合作有莫大的关系，需要水道国家强有力的合作才能扫清项目开发的障碍，而且它更加注重局部利益，在当前日益强调水资源综合管理的趋势下，缺乏灵活性和整体性观念。国际水分配最有代表性的实践当属于巴西和乌拉圭之间的伊泰普水电工程、美墨格兰德河法尔松水库工程和布隆迪、卢旺达、坦桑尼亚多边合作的卡盖拉河及其支流集水区的管理开发项目等。

整体流域规划分配“是依据协约方认可的流域开发规划方案，或者为了实施协议的计划，为满足各沿岸国水需求而进行的流域水资源分配”^[33]。鉴于全球水资源日趋紧张，水资源自身内外的问题，使得当下如何能就有限的水资源最大化地满足各国社会和经济发展需要，实现水资源开发利用的可持续性发展，成为日益相互依赖的国际水道国家不可逾越的重要问题。回顾水资源管理制度演变进程，20世纪90年代兴起的反映了可持续发展理念的水资源管理制度是水资源综合管理，整体流域规划分配正是该制度的重要内涵。该分配模式强调国际水道开发利用、管理、保护等方面内容下，如何能够整体地、综合地、全面地考虑国际水道开发利用的多种政治、经济、环境等因素，注重整体的开发规划跨界水资源，在跨界水资源分配等方面，实现跨界水资源的可持续发展理念。应该说，该模式的实现，更加需要国际水道国家之间强有力的合作和科学规划，牢牢树立国际水道的整体观念，任何水道国家都不能忽视水道的整体性特点。与之前的分配模式相比，它克服了之前模式在技术上、经济利益问题上的不足之处，优点明显，其不足之处在于水资源综合管理制度下整体流域规划分配实践方面较缺乏。可以设想一下，结合本题，中国和印度在中印跨界水资源的分配政策等方面，水资源综合管理及其整体流域规划分配模式是值得尝试的一种制度，未来中印跨界水资源前景看好。

综上，尽管国内外的水资源分配存在多种名称不一的分配模式，但仍可以得出几点规律性认识。其一，国内水资源分配原则^[34]成为跨界水资源分配模式的重要可借鉴的来源，国际会议所制定的相关水资源分配的原则也成为发展中的跨界水资源模式重要的理论来源^[35]。其二，跨界水资源分配中仍然强调国家主权原则，它是以一国家主权为基础的水权权利的直接反映，任何脱离国家主权原则论及跨界水资源的分配都是不切实际的。其三，跨界水资源的分配是水道国家自然资源永久主权原则下权利的体现，特别需要注意的是“永久”不等于权利的绝对性，跨界水资源的分配必须坚持公平合理利用原则和不造成重大损害原则和谐统一的关系，此二原则奠定了跨界水资源法的核心原则。其四，各种跨界水资源分配模式都是时代发展的产物，有其地域的适应性特点，呈现螺旋式上升发展的特征，都存在利弊。当前形势下，跨界水资源分配必须体现水人权和可持续发展理念，目前还没有形成一种理论与实践充分结合的又能妥善处理沿岸国之间、上下游国家之间水资源分配等方面权利与义务关系的最佳的模式，水道国家之间加强合作是跨界水资源分配的重要推力。其五，跨界水资源的分配模式之争实质就是其公平、效率、可持续发展关系之争，因而，最佳的模式应能够统筹处理好这三者之间的关系。

(三)跨界水资源分配的新趋势

当前全球水危机的现状下，日益要求强化水资源的管理，突出水资源利用的规划是其一大特点^[36]。全球现有条国际河流，其蕴含的水资源深刻影响全球40%左右的人口和众多的国家，以国际河流为主的跨界水资源的分配呈现了诸多新的趋势。

1.跨界水资源的分配从无序的状态不断地朝有序规范方向迈进

这种有序性体现在全球而言的相关国际水法(国际公约和宣言)的兴起与发展，由此国际社会通过了一系列的涉水条法，其中，既有重点规制地表水的1997年的《联合国国际水道非航行使用法公约》，2014年已正式生效，也有2008年规制跨界含水层的跨界含水层的二读草案，尽管它未正式生效，但其蕴含的国际水法相关原则、规则和制度，已经在演变成为国际涉水习惯法。比如，公平合理利用原则已经成为国际水法重要的基本原则之一，而且还有对于规范跨界水资源分配具有重要影响力的国际性会议。比如，2002年9月份召开的斯德哥尔摩国际水会议，确立了水资源使用者必须纳入水资源治理范畴之下以及水资源政策、规划和执行必须以综合解决为前提。前者不但要求政府通过立法，而且也要求通过对话和取得一致同意的方式使国家和社会得以接受；后者强调综合解决办法，更加进一步促使水资源综合管理理念的发展与盛行。此外，水资源的开发利用、管理和保护愈加强调其先行规划(planning)的重要性^[37]。正如2001年波恩召开的国际淡水资源会议中德国环境部长特里廷在开幕词中所称，“淡水资源不足正成为仅次于环境变化的第二大全球性问题，对社会的可持续发展已构成严重威胁，全世界的淡水资源必须得到持久的利用与合理的分配”。在此背景下，该会议通过了波恩国际淡水会议部长宣言。宣言特别强调为了实现水资源的可持续发展，应制定地方、区域和国家多层次的水资源管理战略，考虑水资源及其多种相互影响的因素存在，应实施水资源综合管理制度，并鼓励国际水道国家之间在水资源的公平等原则下，加强涉水事务的合作。简而言之，跨界水资源的分配并不是某一水道国家可以自由利用、自由决定的，而是基于多种原则下跨界水资源分配呈现愈加规范化趋势。

2.跨界水资源的分配与新时期、新形势下扩大的水权内涵联系紧密

跨界水资源的分配是以跨界水资源的水权为基础的，而其水权又是以国家主权为基础。国际法明确地确立主权国家对其境内自然资源享有永久主权原则，水权的内涵，在全球水危机和气候变化等背景下，已经增加了水人权和水环境权等内涵。因而，在跨界水资源分配过程中，不但要坚守效率、尊重其自然性质和公平及相应的社会正义^[38]，而且也要牢牢树立跨界水资源水权相关的八个原则，水资源不但是社会产品，而且也是经济产品；水资源必然地受到法律规制；所有权的概念是根据水资源本身的自然状态下国家应该被规制下的机制；法律必须明确地认识到水人权和水环境权；国家必须坚持承担可持续性地、公平地和合理地方式分配水资源并确保水资源的利用能达到公平、合理和有效义务；水人权和水环境权应该通过水资源所有权的机制予以保护；根据法律机制管理水权；国内水权制度的设计应该与国际法相一致。^[39]

3.新形势下，跨界水资源分配将改变原有的分配办法从而形成现代的跨界水资源分配制度，并呈现诸多方面的特点

比如，“更加强调水资源使用者主体之间利益的权衡而非水利工程的发展；更好地理解水资源的价值和水资源使用者的要求；跨界水资源分配将纳入风险为基础的生态需水评估；随着需求和目标的变化而水分配制度更具有灵活性；日益强调水资源需求管理和水资源利用的效率、生产力；将涌现越来越多且复杂的流域水资源分配条约和计划”^[40]。受现代跨界水资源分配制度新的特点影响，无疑此类规则有较大的适应性和针对性。比如，跨界水资源的分配，非常重要的前提就是确定可分配的跨界水资源的数量、环境生态需水量以及明确一定优先目的的水资源需求量；国际水道承受着越来越大水压力时，水资源分配的规划拓宽为广泛且多个水道国家的社会、环境和经济发展领域，显得十分重要；成功的国际水道分配水资源过程取决于充分的现有的制度能力；跨界水资源分配的计划的复杂与否，将直接反映了国际水道的复杂性和其面临的挑战性，也就是说二者呈正相关的关系；跨界水资源分配需要清晰的和公平的方法应对新形势下水资源变化性，从而体现其分配制度的灵活性。^[41]