1.中国水法及水分配制度
水资源管理是“指水行政主管部门运用、行政、经济、技术等手段对水资源的分配、开发、利用、调度和保护进行管理，以求可持续地满足社会经济发展和改善环境对水的需求的各种活动的总称”。[1]用于规范其各种活动总称的制度，便是水资源管理制度。由此可见，水资源分配制度是水资源管理制度的不可缺少的组成部分。
中华文明历史悠长，关于我国涉水立法，最早可以追溯至夏商周时期，自古代以来逐渐形成了一套能体现中国特色的水法。当代中国建立了一整套的涉水法规体系，水法之基础的《中华人民共和国宪法》(2004年修订)以及《中华人民共和国水法》(2002年修订)、《中华人民共和国水土保持法》(2010年修订)、《中华人民共和国防洪法》(2009年修订)、《中华人民共和国防汛条例》(2005年修订)、《取水许可和水资源费征收管理条例》(国务院令第460号)，以及地方涉水法规等共同构筑我国的涉水法律和法规。
我国现行的水资源管理体制主要是国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门水利部负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，七大流域机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。[2]根据该规定，目前水资源管理体制主要由自上而下的水利部及其下设七大流域机构和各级政府设立的水利行政机构构成。[3]
论及我国水资源分配制度，必提及我国《中华人民共和国宪法》第9条和《中华人民共和国水法》第3条，其分别规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，[4]和“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”。[5]根据上述法律规定，可知我国的水资源分配制度是以水资源的权属归国家为基础，以水利部、四级行政机构及各自下设机构作为水资源的共同管理机构，在全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益的要求下，充分发挥水资源的多种功能，努力协调好生活、生产经营和生态环境用水下，实施取水许可制度和有偿使用制度(农村集体经济除外)。
2.印度水法及其分配制度
印度与中国一样，为四大文明古国之一，印度文明为印度水法打下坚实的基础。[6]考虑到印度社会历史发展的差异性，特别是印度曾是英国的殖民地，印度水法是印度本土文明和英国文明结合的产物，此烙印深刻。比如，被殖民时期的《印度渠道排水法》(1873)(The North India Canal and Drainage Act)和《孟买灌溉法》(1879)(Bengal Irrigation Act)至今有效，其与1947年独立后的印度宪法及《邦际水利纠纷法》(The Inter-State River Water Disputes Act 1956)、《河道管理局法》(River Boards Act 1956)、《防治水污染法》(Water Prevention and Control of Pollution Act1974)、《水污染征税法》(Water Prevention and Control of Pollution Cess Act1977)、《国内航道法》(National Waterway Act 2008)等一道组成印度水法体系。[7]
根据印度法律规定，印度独立后，水资源的所有权[8]和地表水的管理权属于二十八个邦(非个人所有)，印度的水资源管理体制主要由中央和地方各邦政府共同行使管理职权的体制。[9]这是一种高级别的集成分散管理模式。[10]中央有权就邦际河流和邦际河流山谷的发展和规制方面立法，负责协调邦际河流的开发、处理邦际之间水争议并制定相应的适应邦际之间的水政策和法律；地方各邦有权在水供应、灌溉和运河、排水和堤防、水短缺和水权力方面立法，负责具体的水资源管理事务。整个印度涉水的管理机构呈现自上而下的、肩负不同职责的水资源管理机构，分别有国家水资源委员会、水利部、中央委员会、中央水污染防治与控制局、中央地下水管理局和邦防洪局及四大流域委员会等。[11]其中印度国家水资源委员会与我国1993年之前的全国水资源与水土保持工作领导小组职能相类似，只不过印度采取以其国家总理为委员会主席的高级领导组织，印度当前是“多龙治水”局面，导致管理效率和水资源的开发利用效率有限，饱受学者的诟病。[12]
根据印度的水资源管理体制，鉴于印度各邦经济发展等水平参差不齐及其较为独立的立法权，故法律框架并不统一，各邦实施水法各自为政。[13]对印度水资源分配制度影响明显，因而在印度政治制度的背景下，印度水资源的所有权归国家，具体归各邦所有，各邦负责主导邦内的水分配及管理事务，实施用水许可制度。(www.daowen.com)
(二)中印跨界水资源分配存在的问题
1.中印跨界水资源现状
中国虽未加入《联合国国际水道非航行使用法公约》，但是，中国在跨界水资源方面的条法实践中并不落伍，其蕴含了诸多国际水法的基本原则，如不造成重大损害、利益共同体、合作原则、公平合理利用等。纵观中国东北、西北、西南地区的跨界水资源的条法实践，可以发现大多数是双边条约的形式，中国与邻国签订了不少涉水条约，既有航行利用，又涉及非航行利用；既有规制地表水的，又有涉及与地表水相联系的地下水的。此外，诸多涉水条法体现了跨界水资源法当中盛行的理论和基本法律原则，反映了中国在对待跨界水资源方面实行的平等互利共赢的方针与政策。因而有学者指出，在跨界水资源的跨界损害方面的共同所有权和共同利用的理念，中国与邻国的涉水条法甚至要比《联合国国际水道非航行使用法公约》更为详细，在程序规则方面，后者要比中国涉水条约更加全面和完善。[14]
印度同样也拥有较为丰富的跨界水资源，既是其国内重要的河流，也是南亚重要的国际河流，如布拉马普特拉河、恒河、印度河等。鉴于这些国际河流对流域国家的重要性，印度与周边的尼泊尔、孟加拉国、巴基斯坦、不丹签订了较为紧密的涉水合作条约。在印度水利部2012年发布的国家水资源政策中，明确指出在现有流域国家面临发展的任务之下，考虑到国际水道流域国家的共同利益，流域国家之间应尽力地达成双边条约，便于水文信息共享，为进一步开发利用奠定可能性。[15]
就中印跨界水资源而言，中国和印度合作的深度和广度有限，目前以水文信息共享为主。早在2002年印度爆发了严重的水资源灾害，使印度开始意识到中印跨界水资源的存在和开展合作的必要。2002年、2005年印度和中国先后签订了关于雅鲁藏布江水文信息共享的备忘录及关于朗钦藏布江的水文信息共享备忘录，中国向印度提供相关的水文信息。2006年两国同意建立专家级机制，提供相关的水文信息，加强中印跨界水资源及其相关问题的交流与合作，目前已经举办了七届会议，2013年5月14—18日在中国召开了第七次会议，双方签订了雅鲁藏布江—布拉马普特拉河实施合作开发计划的谅解备忘录草案，有望深度开发其跨界水资源。[16]
2.中印跨界水资源分配存在的问题
鉴于中国和印度的水资源存在诸多的相似点，表现之一为中国和印度人口众多，人均占有淡水资源量远低于国际平均水平，中国占有世界7%的土地，却拥有全球19%的人口总量，人均淡水资源1735.9m3[17]，处于中度缺水边缘；印度拥有全球16%的人口，但人均淡水资源量仅为1544.6m3[18]，为全球淡水总量的4%[19]，比中国略低，中印都是水资源紧张国家。表现之二为中印两国面临水资源分布不均、洪涝与干旱等自然灾害频繁、水资源污染严重以致水资源自然生态严重破坏、水资源管理体制效率不高、水资源短缺已经严重影响国民经济发展和社会问题、国内水资源竞争性利用激烈和水资源安全成为非传统安全日益关注的问题等。
对中印而言，最为重要的问题当属水资源分配问题，也就是水量分配问题。跨界水资源的分配是中印对其开发利用需要解决的首要问题，也是“国际河流开发利用中的核心问题”[20]。水资源的公平分配标准是水资源冲突的中心问题。[21]一般来说，在国际河流中水道国家所处的上下游不同的位置，对水资源的利益诉求点会有较大的不同，上游国家更为关心水电开发，下游国则关心农业灌溉、航运等利用。因水道国家开发利用目标不相同，水量使用也就不同，分配不公平的话，容易引起水道国家之间的水资源争端。因此，中印在开发利用中印跨界水资源时，应就跨界水资源分配方面经共同协商下达成一致意见，以避免水资源争端影响两国关系，或者说，对于潜在的中印水资源争端，找寻到既能够达到公平合理利用中印跨界水资源，同时又能最大化地代表双方的利益，两国制定的防止发生或和平解决水资源争端的办法，是未雨绸缪的重要应对措施。
如前所述，两国在共同的跨界水资源中，目前仅仅是水文信息共享和建立了延续多年的专家级机制。客观而言，跨界水资源合作的广度和深度是非常有限，合作水平还比较低，双方并未建立起平等互利的双赢的分配机制，以至于中国在境内开发利用水资源，时常引发印度炒作“中国水威胁论”、“中国高山平湖战略”。一方面，这非常不利于中印关系的发展，两国作为亚洲较大的发展中国家，和平与发展的时代主题非常适应于两国，国家主权原则是当代国际法发展的基石，每个国家对其领土内的自然资源享有永久主权，考虑到跨界水资源主权和水权的相对性特点，中印跨界水资源可以寻求双赢的应对办法；另一方面，中国是不断崛起的、负责任的大国，中国地处中印跨界水资源的上游，完全会遵从现有国际法和跨界水资源法的基本法律原则，正当地开发利用流经本土内的那部分跨界水资源，印度没有必要对中国进行指责。可以预见，未来中印两国极有可能就中印跨界水资源如何分配以及如何开发利用等方面达成平等互利的共赢的水条约。
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