(一)不同地区的发展进程

根据FAO的统计，全球签订条约共计数量为868个，条约涉及多个方面，既有较为传统的划界和航行问题，又有明显时代性特点的非航行利用问题。^[63]较典型的公约如1921年由国际联盟主导参与制定的《国际性可航水道制度公约及规约》，它是第一个旨在推进并再次获得确认一个多世纪以来所确立的自由航行制度的公约，由此成为第一个对全球具有法律约束力的国际水道可航制度。^[64]1923年国际社会通过《关于涉及多国开发水电公约》，虽然参与国不多，公约实际影响有限，但是，该公约实为国际社会第一个制定规制水电开发的法律规范，表明国际河流由航行利用到非航行利用的转变，意味着水利用进入了一个新时代。^[65]总体来看，此阶段跨界水资源法进入了新的发展时期，不同地区呈现不同的发展进程。

1.在欧洲的发展进程

全球来看，欧洲仍处于中心地位，并在进一步发展和完善中。

航行与划界规则。与其他地区相比，欧洲仍是签订涉水条约最多的地区。在19世纪20年代欧洲签订的217个条约中60%的条约涉及航行问题。国际化河流制度不断地发展，国际社会一道努力于1921年在巴塞罗那通过了《国际性可航水道制度公约及规约》，就条约内容而言，与之前1911年的国际法研究院的《国际水道非航行用途国际规则》互为补充。欧洲最为重要的多瑙河和莱茵河，自然成为自由航行制度应用的中心。1921年《制订多瑙河确定规章的公约》、1948年《多瑙河航行制度公约》，两者各为“一战”和“二战” 后的有关多瑙河航行所确立的规章和制度。多瑙河航行制度的确立不是一蹴而就的，先后经历了五个时期。^[66]它主要围绕开放程度是对沿岸国还是对所有国家开放、河流开放范围大与小以及多瑙河管理机构是否有非沿岸国参加等几个问题展开。^[67]值得注意的是，1948年确立多瑙河的航行制度，紧密联系主权权利，它是对让渡的部分主权权利的回归，更能体现和维护沿岸国的利益。在划界方面，两种划界原则，它已经形成国际习惯，成为国际河流划界的习惯规则。

新兴的水电开发。科技革命的进步，为水电开发奠定了重要基础。水电是具有可再生性、清洁性、廉价性、公益性特点的能源，还能产生诸如防洪、供水、航运、旅游、拦沙及改善生态环境等效益，^[68]水电开发不断地成为河流新的利用方式。欧洲无疑处在水电开发的时代前列，已经成为全球水电开发的中心。

鉴于国际法缺乏国际水电开发方面的规则。国际社会^[69]制定了目的在于促进开发和增加水力发电量的国际公约——《关于涉及多国开发水电公约》，这是最早的规制水电开发的国际公约。^[70]该公约宣告国际河流开发利用迎来了新的时代。然而该公约反映了绝对领土完整论，水电开发中，下游国有否决权，^[71]注定了其争议性强，因而效力有限。

水污染防治与保护水资源生态环境。欧洲的工业革命，一方面促进了工业的发展，带来巨大物质财富；但另一方面，受工业化影响以及其推动城市化过程加剧了环境污染，^[72]水污染日益严重，不断增加的人口加剧了水资源供给和需求矛盾。为了解决水污染问题，实施保护国际河流和水资源生态环境政策是欧洲国家的重要举措。比如，1960年奥地利等国签订的《保护康斯坦茨湖不受污染的公约》^[73]和1963年4月29日法国、瑞士、联邦德国、卢森堡和荷兰签订关于莱茵河防治污染的条约等。欧洲水污染防治国家实践落后于美加。

国际河流委员会制度。一般而言，根据条约规定，国际河流委员会履行河流的管理、监督、调查研究、协商、信息交流和调解等六大职能。^[74]欧洲一共成立了23个国际河流委员会，它们对这些河流的行政管理、开发利用以及为其提供技术支持等。欧洲的国际河流委员会制度更加完善，它具有三个特点:其一，就其地理范围而言，涉及欧洲河流范围广，覆盖全面，不但有欧洲重要的两条河流——莱茵河和多瑙河，而且还有其他国际河流和湖泊以及国家之间边界水域；其二，就其权利而言，不同国际河流委员会之间的权力和管辖范围有较大的差异；其三，尽管所设立的委员会名称各异，但仍是国家之间设立的政府间组织，其使命由条约决定。因此，它是跨界水资源法的主体的一部分。

跨界水资源的争端解决。司法解决之前应用较为广泛的、历史悠久的仲裁^[75]，也作为一种法律解决争端程序。在其影响和解决水资源争端的现实需要下，欧洲签订了220个囊括和平解决水资源争端条款的涉水条约。^[76]许多涉水条约新创立一种特别制度——和平解决跨界水资源争端规则，其目的在于保证条约实施效果，通过司法解决(国际常设法院)等方式和平解决国家之间水争端，那时欧洲无疑处在前列，发展水平远高于全球任一地区。纵观这些条约，可以发现其争端解决条款可分为政治方法(也称外交方法，如调停、斡旋、调查、调解和谈判)和法律方法(司法解决和仲裁)，这与国际法的争端解决方法相一致。国际常设法院(PICJ)和1945年成立的国际法院(International Court of Justice，ICJ)一道丰富了争端解决的法律方法，其本身也是一种司法进步。和平解决跨界水资源争端的涉水条约有着重要的现实意义，一方面它可以避免跨界水争端发展为武装冲突甚至走向战争深渊；另一方面，跨界水资源争端是国际争端的组成部分，和平解决跨界水资源争端本身也是丰富了和平解决国际争端内容，它是一种进步与发展，它具有划时代性意义。

2.在美洲的发展进程

在19世纪初的民族解放运动浪潮下，诞生了许多独立的民族国家。美洲共签订121个涉水条约，其中北美洲和南美洲分别为76个和45个。^[77]值得注意的是，1933年12月24日第七届美洲国家会议通过了《美洲国家关于国际河流的工农业利用的宣言》，宣言强调航行自由原则，充分反映了传统意义上国际河流的首要职能就是确保自由航行，还明确了沿岸国权利和义务一致性以及上下游权利的平等性，条约还规定沿岸国对其主权管辖内的国际河流一侧享有排他的优先的开发利用权。同时，它也规定开发利用权的行使不得损害邻国平等权利，若造成了损害事实，应按程序赔偿。事实上，宣言中强调沿岸国之间权利的平等是否公平，国际流域上下游权利和义务关系成为日后争论的焦点问题。条约所规定争端处理办法应用了《海牙公约》的和平解决争端规则。^[78]

美国先后经历了“镀金时代”、“崛起和扩张时代”、“罗斯福时代”及后罗斯福时代。^[79]处于巨大转变时代的美国对跨界水资源法发展起了重要贡献。美国完成了西进运动，并发展了美国西部水法。其水法原则和规则也是跨界水资源法的渊源。其贡献主要有以下几个方面:

第一，具有时代特点的美国涉水条约实践。条约数量方面，一共签订71个涉水条约，其中6个是多边条约。条约内容涉及处理商业自由航行、捕鱼、划界、洪水控制、水资源开发利用(如水电开发)、损害责任、污染防治等问题。比如，在水污染日益严重背景下，美加于1972年4月15日签订了《大湖水质协定》。(www.daowen.com)

缔约国的分布方面，美加签订条约最多，达38个，与墨西哥仅为4个(其中1个为美墨都参加的多边条约)。美加之间条约实践最多，一方面，它是源于美加较为丰富的跨界水资源，容易产生用水问题及水争端；另一方面，虽然1909年美加边界水条约建立了较为成功的水争端解决机制，但是，对于新出现的问题，该机制作用有限，需要两国深入合作。又考虑到美加两国各自发展历程特点，尤其是美国处于政治、经济、文化、军事等多方面社会转变时期，美国成为头号世界强国，随之出现了较为严重的水资源污染、水环境破坏等问题，面对新形势新问题(强劲的水电需求等)，两国签订了诸多涉水条约。

第二，哥伦比亚河是世界上流域开发利用程度最高和最为成功的国际河流。其开发利用所形成的制度规则成为跨界水资源法的一部分，哥伦比亚河开发利用制度影响深远，能为今后其他国际河流开发利用提供借鉴经验。之所以如此肯定美加之间哥伦比亚河流域开发实践，有以下几点缘由:其一，哥伦比亚河自然地理特点造就了河流的可开发性。它是美加跨界水资源的一部分，水资源极为丰富，河流的高落差及险峻河道，蕴藏同样丰富的水能资源^[80]，特别适合水电开发。其二，其开发利用的重要基础是1961年1月17日两国签订的目的在于洪水控制、水力发电和其他开发利用收益的《关于合作开发哥伦比亚河流域水资源条约》。该条约是对1909年《边界水资源条约》的补充和完善。两国就如何承担开发利用哥伦比亚河的成本以及如何分配所产生的收益持续较长时间的争论，但最终于1961年达成条约，1964年获得批准生效。^[81]其三，该河的开发利用成功地处理好了上下游权利和义务之间关系。它既不奉行哈蒙主义理论，也不坚持绝对领土完整论，而是充分地平衡了上下游国家之间权利和义务关系。比如，对于防洪费用，条约规定下游国可向上游国进行补偿。此外，条约公平合理地处理好了主权(资源所有权)、开发权和收益权三者的关系。比如，下游国水电开发权，需要上游国让渡部分资源所有权，并需要与下游国保持合作，只有这样收益权才更有保障。^[82]其四，哥伦比亚河流域水电开发、水电布局和水电调度科学合理，实施流域梯级开发以及采用了美加联合开发模式，最大可能开发利用河流水能资源，有力地促进两国经济发展。^[83]其五，在两国水争端解决机制方面，美加国际联合委员会意义重大，与1909年美加边界水条约相比，明显有了进步与发展，拥有更加完善的仲裁机制，争端亦可提交国际性司法机构——国际法院进行裁决。^[84]其六，条约第18条所含损害的责任条款，对于《联合国非航行利用水道使用法公约》以及跨界水资源法中的不造成重大损害原则影响重大，充分体现权利和义务的一致性。

第三，美国国内司法实践继续成为跨界水资源法有价值的渊源。事实上，美国的水资源利用发展了两套不同的机制——西部倾向为优先分配主义、东部强调沿岸权。根据上一阶段美国高等法院的判决，可知，在处理州之间的水资源利用方面，鉴于东西部水资源利用原则的冲突性，强调水资源利用应坚持权利平等原则无疑是最佳的调和原则和途径。^[85]

第四，美国国内实践的首创性对跨界水资源的管理带来深远影响。早在20世纪30年代，美国开创了流域综合管理(Integrated Water Resources Management)的先例，建立世界上第一个流域综合管理机构——田纳西河流域综合管理机构，并实施流域综合管理制度。在之后的实践中，越来越多的国家和地区采用流域综合管理制度，“国际经验表明，流域综合管理是解决各种水问题的有效途径”^[86]。

此阶段南美州共签订了45个涉水条约，条约涉及南美主要国际河流(亚马逊河、巴拉那河等)的划界、航行、水电开发等，其中水电开发对南美而言，它也是较为新颖的一种利用方式。南美洲水资源丰富，拥有多条国际河流，较适合开发利用。而水电开发是这个阶段水资源较为普遍的一种开发利用方式。南美国家涉水国家实践对于跨界水资源法发展起到积极地推动作用。南美诸多国家之间签订条约共同开发利用跨界水资源，比如，1957年2月19日玻利维亚和秘鲁于拉普特签订了关于共同研究利用的的喀喀湖水资源的协议等。^[87]总之，南美洲国家涉水实践为下一阶段的发展打下坚实基础。

3.其他区域的发展进程

亚洲。为了处理水争端和开发利用水资源，亚洲签订了一些有代表性的条约，比如，1953年6月4日叙利亚和约旦签订关于约旦河雅目克(Yarmuk)水电开发协议、1960年印度和巴基斯坦签订的《印度河水条约》等。^[88]它对跨界水资源法影响重大。正如学者所言:“在和平解决跨国河流的国际水资源争端领域，1960年《印度河水条约》的合作机制，确实树立了一个很好的和平解决争端的范本，是国际水资源保护和利用历史上的重要的里程碑。”^[89]在亚洲其他流域开发利用中，湄公河下游地区可以说处在亚洲国际流域开发利用的前列。1957年9月，在该机构的建议下，四个湄公河下游国建立了湄公河下游流域调查协调委员会(简称湄公河委员会)。鉴于东南亚地区局势动荡，流域开发进展缓慢，直到80年代之后该委员会才开始发挥真正作用。^[90]

非洲。非洲已经出现了许多国际化制度的国际河流，如尼罗河、尼日尔河、刚果河等，这些河流实施的制度大多数是出于殖民国家利益的考虑，更多地关注自由航行，殖民国家之间或与殖民地国家签订了不少涉水条约。但是，随着非洲国家独立，如何处理之前的条约，是继承独立前所有条约还是全面废除，创立新的涉水制度和法规，成为新独立国家须共同面对的问题。

值得注意的是，对该问题率先作出回应的是九个尼日尔河流域沿岸国家^[91]，1963年尼日尔河流域国家通过了尼日尔河流域国家关于航行和经济合作条约，宣布废除了殖民时代所签订的条约，建立了以尊重国家主权原则为基础的、涉及农业和工业开发、航行和运输以及国际河流委员会——尼日尔河委员会等方面的跨界水资源开发利用的管理制度和法规。^[92]

较多的边界水域划界参照殖民时期确定的边界^[93]，根据FAO的统计，1950年后，就非洲跨界水资源的国际河流和湖泊(如尼日尔河、刚果河、沃尔特河、冈比亚河、乍得湖等)开发利用共签订了约有50个涉水条约，内容也涉及水分配、水电开发、航行和水争端解决机制等方面，也建立了诸多国际河流委员会。代表性条约如1959年11月8日苏丹共和国与阿拉伯联合共和国签订《关于充分利用尼罗河水的协定》(建造了举世闻名的阿斯旺大坝)等。此外，还有1964年关注国际河流污染防治的乍得湖沿岸国的《乍得湖流域开发公约和规约》等^[94]。总的来看，非洲新兴的国际水域管理制度和法规在不断发展中，对于新独立国家而言，一定范围内建立了适合自身的新的国际水域管理制度和法规，无疑是社会和时代的进步。

(二)非政府组织的贡献

国际法研究院的主要贡献表现为:1934年10月18日国际法研究院巴黎会议通过了《国际河流航行规则》，该规则规定了国际河道实施自由航行制度，且航行权利平等，可航水道应保证实施一体的法律、技术制度和征税制度，在涉及国家水争端时，其争端解决办法包括调解、仲裁或司法解决^[95]，与1921年的《国际性可航水道制度公约及规约》相比，一方面前者继承并发展后者的精神；另一方面，似乎可以发现前者的自由航行范围和广度，趋向缩小化，转向看重沿岸国的权益的保护^[96]，或者亦可以认为它是一个没有国际河流委员会统一管理的自由航行规则，更加强调沿岸国的主权权利，这种转变之后实实在在地影响了国际水道的自由航行制度^[97]；其二是1961年9月11日萨尔斯堡会议通过的《关于国际水域的非航行利用的决议》，决议强调了非航行利用不得非法损害他人利益原则以及公平合理利用原则，特别是在其第2条规定“任何国家都有权利用流过其境内的河流或界河，但受国际法的约束，该权利受同沿岸国的使用权限制”，一方面强调一国对流经其领土的国际河流的主权权利，但是，同时该权利是相对的，要受到约束的。实际上，反映了国际流域上下游国家之间权利和义务关系平衡问题，它也是日后不同地理位置国家争论的焦点问题之一。

国际法协会。在美国纽约大学克莱德·易格顿(Clyde Eagleton)建议下^[98]，国际法协会于1954年成立了国际河流水使用委员会(Committee on the Uses of the Water of International Rivers，1954—1966)^[99]，开始着手研究并编纂和发展相关跨界水资源法规则和原则，关注了国际河流中诸如划界、航行、水分配、污染防治、木材浮运以及国际流域管理等问题。国际法协会于1956年第47届会议和1960年第50届会议分别通过了《关于国际河流水使用的基本原则声明》《关于非航行使用程序建议》《关于污染控制的建议》^[100]，国际法协会的多次会议不但明确了8个国际河流使用基本原则，而且就国际河流争端解决程序方面，规定了4种解决方式，^[101]这为1966年赫尔辛基规则顺利通过奠定了扎实基础。