(一)国家

如前所述，跨界水资源法包含在国际水法框架下，而国际水法又是国际法下的细分支学科。因此，讨论跨界水资源法的主体，离不开国际法的主体。换句话说，跨界水资源法的主体与国际法的主体密切相关，前者是后者的再次应用。

国际法的主体意指“赋予国际法律人格而有能力承担国际法上的权利和义务的实体”^[1]。按国际法的逻辑，国际法的主体必须具备两个条件:能直接地、独立地参加国际法律关系以及能直接承担国际法上权利和义务，这两个条件紧密相连，不可分割。主权国家是国际法的基本主体。同样的，主权国家也是跨界水资源法的基本主体。跨界水资源法是调整国家之间或非国家行为体之间有关国际河流、国际湖泊、跨界含水层等开发利用、保护、管理等方面权利和义务的法律规则、原则、制度的总和。主权国家是其重要的主体。

跨界水资源法的主体，即能够直接开展外交活动，缔结有关跨界水资源方面的条约，履行相关义务，亦可通过国际司法机构等途径，主张自身的权利的实体。作为跨界水资源法的主体必须满足以下几个条件:其一，能够直接地、独立地参与就开发利用与保护国际河流、国际湖泊、跨界含水层等创设相关的法律制度和规则的能力，既是法律关系的参与者，又是法律关系的直接创立者。其二，能够直接享受跨界水资源法方面的权利和履行其相关义务的能力。表现为，根据国际法和跨界水资源法的规则，作为主体能够行使的诸如平等权、缔约权、外交权、诉讼权和求偿权等权利；同时，作为该主体还应履行相关的义务，如履行条约的义务、承担国际责任等。^[2]显然，国家是该主体最好的载体之一。国家适合寻求权利和义务一致性、平衡性，是其相关权利和义务的承担者。

那么国家作为跨界水资源法的基本主体，其主体地位是如何体现?国家能够满足跨界水资源法的主体所需条件外，其作为基本主体的地位主要从以下几个方面得以体现。

第一，地理因素的差异促使国家就跨界水资源法趋向权利和义务的平衡。国家作为跨界水资源法的基本主体，较容易受到国家所在地理因素的影响。一方面说明，跨界水资源中国家地处上下游的位置，就水资源易产生矛盾和冲突，往往国家关系比较复杂；另一方面也说明有必要发展跨界水资源法，明确规定流域国的权利和义务，为解决流域国家水资源争端提供重要的法律依据。

在某一国际河流中，根据地理位置的不同，国际河流中国家分类也不相同。按其流经国家所处位置，流经国家可以分为上游国、中游国、下游国；按其是否拥有沿岸，又可分为沿岸国和非沿岸国；按其是否在流域内，可分为流域国和非流域国。客观来说，这些区别会影响国家主张的权利和义务。比如，在国际河流中，上游国家对国际河流利用更为看重主权，开发利用多以主权权利为基础；下游国家侧重国际义务，其开发利用得仰仗上游国家对国际河流的环境保护。1997年《联合国国际水道非航行利用公约》历经27年的努力，才得以在联合国大会通过，这是国际河流上下游国家之间利益争夺的产物，也是经过多方激烈的斗争和妥协的结果。对于国际河流是否属于沿岸国，将产生不同的法律权利和义务。作为沿岸国，可以对流经其境内河段拥有完全的主权权利，可自由航行，因为这属于它的国家领土的一部分。而非沿岸国，没有主权权利，至于是否能自由航行，得依赖国际河流的沿岸国是否同意开放航行权。在国家实践中，就国际河流是否航行自由，也有类似的案例。对所有国家开放航行自由，大多数基于特别的国际条约。例如，1856年克里米亚战争后签订的《巴黎和约》规定多瑙河对一切国家航行自由原则，多瑙河成为第一条对所有国家开放的国际河流。^[3]国际社会也在不断地处理有关跨界水资源方面的新问题，尽可能地调和不同地理位置国家之间的矛盾，消除分歧，改善关系，降低水冲突甚至战争的可能性，最大可能地维护相关国家的权益。

第二，国家在跨界水资源法创立过程中，既是参与者，又是创立者。“自19世纪末至今，已形成或签订的跨界水资源利用和保护的条约或惯例有305个。在全球近300条国际河流中，已有105条签署了协议，但其中多边协议不到20%”^[4]，二国分享的176条国际河流中，签订协议数量为271个。^[5]纵观国际河流协定的发展历程，早期阶段主要解决边界争议、航运权益及渔业纠纷等问题，而近期阶段则更多地是处理跨界水资源水量分配、污染控制、洪水灾害预防和控制、水资源利用和保护的基础性法律文件。根据美国俄勒冈州立大学对1948—1949年国际河流流域争端的调查，争端主要涉及国家之间水量、基础设施、联合管理、水电、水质、洪灾控制等内容^[6]，它也正成为日后国际涉水协定规范性内容。跨界水资源法方面的条约主要有:1921年《国际性可航道制度公约及规约》、1948年《多瑙河航行制度公约》、1966年《赫尔辛基规则》、1909年美加《边界水条约》、1960年印巴的《印度河水条约》、1978年《亚马逊河合作条约》、1995年《湄公河流域可持续发展协定》等。这些基础性法律文件构成了跨界水资源法的法律渊源，并充分地体现国家作为跨界水资源法的基本主体。(www.daowen.com)

(二)国际组织(Inter-Governmental Organization)

国际组织是指“两个以上国家或其政府、人民、民间团体基于特定目的，以一定协议形式而建立的各种机构”^[7]，它是当今国际社会不可缺少的组成部分。跨界水资源法的主体又不单限于国家，国际组织也可以是跨界水资源法的主体。

政府间国际组织能成为跨界水资源法的主体，是基于该组织的主要参加者为国家；具有相对独立法律人格，能够成为国际法人资格者；既被赋予一定的职权，又在一定程度上行动被约束；特别强调国际合作的精神和功能；其成立往往以国家之间协议为基础。^[8]它虽然是主体，但与国家作为主体是有区别的。主要原因在于国际组织是基于国家之间协议的授权而衍生的或派生的，只具备限定范围的权利和义务，不可与国家的法律地位同日而语。

政府间国际组织种类有很多。与跨界水资源法相关的、较为主流的政府间组织可分为两类:一为间接管理并与跨界水资源有业务关系的政府间机构，如国际法委员会、世界银行、世界粮农组织等全球性和区域性的政府间组织；二为直接管理跨界水资源的政府间常设机构，一般为特定区域的国际河流委员会，如美加的国际联合委员会、美墨的边界和水委员会。^[9]

作为间接管理与跨界水资源有业务关系的政府间机构，其职责范围涉及开发利用、保护和管理跨界水资源，并参与跨界水资源方面的国际事务以及承担相应的组织责任，有力地推动跨界水资源法走向规范化进程。例如，联合国的宗旨提及“……促进国际间有关经济、社会及文化方面的合作……鼓励开发成员的生产资源……”^[10]为此联合国大会于1970年通过决议，督促国际法委员会编纂和发展国际水法。国际法委员会先后吸收了国际法协会制定的一系列文件，不断地丰富国际水法的内容，成为国际水法走向规范化最为重要的推动力量。世界银行也“鼓励较不发达国家的生产与资源开发”^[11]，大力提供资金方面的支持。世界银行重要的成功杰作是为印度河水资源开发利用提供计划和建议，该建议为印巴两国开发利用印度河的跨界水资源提供大量的资金支持，帮助调停了印度与巴基斯坦之间的印度河水冲突和矛盾，在1960年力促两国签订《印度河水条约》，这是第三方解决水争议的成功例子。^[12]联合国粮农组织的职能“讨论国际粮农领域的重大问题，制定有关国际行为准则和法规，谈判制定粮农领域的国际标准和协议，加强成员国之间的磋商和合作，加强资源与环境保护，实现农业可持续发展作为今后的工作重点”^[13]，跨界水资源最重要的利用体现在农业生产。众多国际组织把注意力投向了全球范围内的跨界水资源，日益成为开发利用跨界水资源的智库，表现为在技术方面、资金方面、法律与政策方面、人员等方面提供务实的支持。

直接管理跨界水资源的政府间常设机构，多数为国际河流流域委员会。据统计，目前成立了不少于80个国际河流委员会。政府间设立此类组织目的在于能就跨界水资源问题，进行有效合作。一般而言，此类组织的主要目标为“收集和分享信息；开展合作研究；项目的实施和运行；建立特定水资源运行和管理方法；公共水资源的管理”^[14]。较为典型的国际河流流域委员会有多瑙河(Danube River)委员会、斯凯尔特河(Schelde River)国际保护委员会、湄公河(Mekong River)委员会、拉普拉塔河—巴拉那河(La Plata-Parana River)永久委员会、美加国际联合委员会(International Joint Commission)等。

其中，多瑙河委员会，其成员国为多瑙河沿岸国家，分别为奥地利、斯洛伐克、匈牙利、罗马尼亚、俄罗斯、乌克兰、克罗地亚、斯洛文尼亚。该委员会成立的目的在于制定新的航行制度，以尊重沿岸国之国家利益和主权，加强沿岸国之间经济文化等联系，协调改善航行条件，确保落实多瑙河自由航行制度。^[15]多瑙河委员会实为政府间国际组织，该组织建立与否受公约的影响，能够就多瑙河航行制度等问题参与谈判、协商和调解，有创设权利和义务的能力。湄公河委员会是根据《湄公河流域可持续发展合作协定》，于1995年4月5日成立的。湄公河委员会的会员国为湄公河的沿岸国(泰国、老挝、柬埔寨、越南)，但不包括上游国中国和缅甸。该委员会一致认为湄公河流域和相关的自然资源及环境，是沿岸所有国家争取经济和社会富足以及提高本国人民生活水平的具有巨大价值的自然资产，决定在该流域的河流、航运、洪水控制、水电、环境保护等方面进行合作、开发和管理，以实现流域的可持续发展。^[16]由上可知，政府间的国际组织与国家相比的一些特点，表现为国际组织是为特定领域、为特定目标和职能，根据条约而建立的；不同的国际组织权力各异，权力有限，主要受到设立其条约的规制，没有国家那么强烈的自主性和广泛的权利；法律地位明显低于国家，法律地位可重塑。