(一)中印跨界水资源合作现状

如上所述，中印跨界水资源非常丰富，开发利用潜力巨大。然而，在中印边界问题悬而未决的情况下，并不意味着中印跨界水资源方面没有展开合作。现实情况是，在水危机背景下，中印两国对源于中国西南地区又流入印度的跨界河流的开发利用、管理和安全格外重视，两国高层领导在政治互访中展开了外交方面的努力，也召开了相关的有政府和民间力量推动的国际会议研讨与交流，使得两国更加意识到并关注中印跨界水资源的价值及两国展开合作的必要性。

从中印跨界水资源的互动来看，水资源合作经历了从无到有，从最初的水文信息合作到建立专家机制合作，从关注自然灾害到关注跨界水资源的可持续发展。中印跨界水资源共同利益不断地强化，深度在不断推进。

然而，中印跨界水资源合作要比印度与巴基斯坦、尼泊尔、孟加拉国要晚许多。笔者认为，其重要的原因就是印度把河流重点开发利用放在了印度河水系和恒河水系上(印巴关于印度河水量分配和印孟关于恒河水量分配争议都较大)，没有顾及到中印跨界水资源，直到中印边界发生洪灾后(2000年6月在印度“阿鲁纳恰尔邦” 雅鲁藏布江印控区及同年8月在喜马偕尔邦内萨特莱杰河相继爆发较大规模洪灾)，印度开始关注这些源于中国的跨界河流安全等问题，初期还曾导致中印媒体冲突和误解。^[45]

于是，在印度倡议下于2001年8月6日中印开启了第一轮对话，对话强调水文信息共享和自然灾害防御并就这些问题签订了3个协议。^[46]作为后续的水资源议题，在2002年1月中国总理朱镕基访问印度期间，中印水利部签署了一项谅解备忘录——《中国水利部与印度水利部关于中方向印方提供雅鲁藏布江—布拉马普特拉河汛期水文资料的谅解备忘录》。根据该备忘录，两国政府于同年4月24日签署了《关于中方向印方提供雅鲁藏布江—布拉马普特拉河汛期水文资料的实施方案》。方案规定中国从2002年起每年的6月1日至10月15日期间向印度提供雅鲁藏布江—布拉马普特拉河三个水文站(奴各沙、羊村、奴下)的水文信息(含水位、流量及降雨量等)。^[47]2002年5月28日，印度首次收到来自中国西藏出境河流的水文电报，意味着中国开始正式向印度提供雅鲁藏布江的水文情报。^[48]印度还计划与中国磋商在萨特莱杰河和帕隆藏布江流域建立水文站一事，此计划尚在调查研究中。^[49]

2003年6月22—27日，印度时任总理瓦杰帕伊对中国进行正式访问。这是印度总理十年来首次访问中国，中印双方签署了《中华人民共和国和印度共和国关系原则和全面合作宣言》，这是份纲领性文件，全面规划两国在各个领域的合作，其中也包括水资源方面合作。^[50]2004年6月，西藏帕里河因山体滑坡形成了巨大的高山平湖，湖坝溃决形成的洪水使印度喜马偕尔邦遭受了超过70亿卢比的公共财产损失。一年中两次溃坝使印度密切留意事态的发展，印度组建跨部长级别领导小组(成员来自水利部、外交部、中央水资源委员会、印度和中央地质调查研究所)于2004年9月20在拉萨与中国政府商讨解决这类问题的办法。同年12月26—29日在北京举行深入讨论，就帕里河(Pare chu)河道阻断等问题交换了看法，双方一致同意在郎钦藏布、帕隆藏布和察隅河等流域建立更多的水文站。^[51]

2005年3月16—17日，以中国水利部副部长翟浩辉为团长的中国水利代表团与以印度水利部秘书杜戈为团长的印度水利代表团在北京就水资源合作问题进行了中印副部级会谈。双方就西藏自治区帕里河堰塞湖问题及跨界河流报汛事宜进行了积极和富有成效的会谈，双方草签了朗钦藏布报汛谅解备忘录。^[52]2006年11月，中国国家主席胡锦涛访问印度期间，中印就进一步发展两国战略合作伙伴关系和共同关心的问题深入交换看法；在水资源合作方面一致同意成立一个专家级机制，以讨论关于季节洪水协调行动，加强双方互动和合作。^[53]2007年9月，中印双方在北京召开了跨境河流专家级机制首次会议，双方通过沟通，增进了解。^[54]2008年4月12日，第二届中印跨边界河流专家机制会议在印度首都新德里举行。会议期间，专家级工作条例机制获表决通过，并经双方共同签署，双方约定该会议每年轮流召开一次。^[55]2009年4月，第三届中印跨境河流专家级机制在新德里召开。^[56]2010年5月15—16日，由中国人民友好协会和中国印度友好协会主办的“中国印度高端学术交流会——第二届中国印度论坛”在中国人民对外友好协会举行，在题为“中印水资源跨境保护:喜马拉雅地区的生态系统适应性管理”报告中指出了造成喜马拉雅山地区上游段严重缺水和下游段洪涝灾害频发现象的原因，呼吁中印两国应携手进行合作研究、共建有效机制、加强双边及多边对话等途径，减缓因生态退化威胁跨界水资源，实现该地区社会、经济和环境可持续发展。^[57]

可以看出，中印就跨界水资源问题已经开始交流与合作，如建立专家级的双边会晤机制。水文信息的共享就是中印交流合作的重要内容之一。但是，从双方的合作来看，并没签订具体的跨界河流的条约，两国也并未涉及水电开发项目。两国就跨界水资源合作水平是较低的，这与该地区丰富的跨界水资源优势严重不匹配。但是，不可否认中印水文合作有助于两国增进理解和互信，因为水文合作是跨界河流进一步开发利用的基础，为两国深入合作提供了可能。^[58]

(二)跨界水资源利用现状

1.中国

由于中印跨界水资源中跨界河流的上游大部分都在我国西藏自治区内，因此，关于它的开发利用的主体自然是西藏自治区。要了解我国对其开发利用状况，知晓西藏如何开发利用即可。

据统计，我国西藏水资源相当丰富，西藏年均水资源总量约为4482亿m3，人均水量占有达20万m3，水能资源蕴藏量为20055.93万千瓦，年发电量为1759亿千瓦小时，从其水资源总量、人均量、水能资源总量等来看，都在全国排名第一，尽管其可能开发水能资源只占17.1%(可装机容量为5659.27万千瓦)排在第三位。而在中印跨界水资源中，其水能资源十分丰富，其中雅鲁藏布江水能资源蕴藏量就要接近1亿万千瓦，可开发利用潜力巨大。^[59]在1999年《西藏自治区水资源公报》中，西藏地表水资源总量约为4548.14亿m3，地下水资源量约为1100亿m3，水资源地域分布不平衡，从西到东，水量分布由少水带到丰水带，水量丰富程度因季节、地域不同差异明显，枯水期主要在10月至下一年5月，丰水期在6—9月。

在西藏地表水资源中，其开发利用的主要形式为蓄水工程、引水工程、提灌工程、农田机井用水工程和其他工程，据1999年《西藏自治区水资源公报》统计，全年西藏供水总量为25.84亿m3，地表水占了绝大部分(高达94.4%)。其中蓄水工程供水量占了10.1%(2.4596亿m3)，提水工程占4.5%(1.1051亿m3)，引水工程占总量的85.4%，达20.8343亿m3。在西藏流入印度跨界河流当中，雅鲁藏布江的供水量为15.0181亿m3，印度河为0.1673亿m3，藏南诸河为2.9082亿m3，西藏年境内出国水流量为3520.53亿m3。西藏主要用水行业分别是农田灌溉、林牧渔、城镇工业、农村工业、城镇生活和农村生活，其中用水量大户是农牧业，占了总量的90.8%。西藏全年总耗水量为21.43亿m3，占了总供水量的82.9%，其中农田灌溉和林牧渔也耗水量为19.5813亿m3，占总耗水量的91.37%，而西藏年径流总量为4022亿m3，西藏水资源利用量只占了区内径流总量的一小小部分。由此可见，西藏地表水资源开发利用效率极低，开发利用潜力巨大。^[60](www.daowen.com)

据水文地质勘查结果表明，西藏地下水资源由孔隙水、裂隙水、岩溶水三部分组成，年均总量大概为1100亿m3，其中裂隙水居多，占了一半的地下水资源，最有利用价值的为孔隙水和裂隙水。因西藏地质构造复杂，水文地质分有四种(藏北闭流冻原水文地质区、臧东高山峡谷水文地质区、藏南冰雪山地质区和雅鲁藏布江谷地水文地质区)，其中最有开发利用价值的就是最后一个地质区，在该区内就有西藏传统的一江两河流域开发区。其地下水开发利用自20世纪80年就已开始。随着改革开放不断深入，藏区经济发展和人口增长对水的需求在不断地加大。藏区对地下水的利用主要是为满足城镇生活用水、工业用水和部分农牧业灌溉用水。在藏区跨界河流中，主要流经西藏阿里地区、日喀则地区和山南地区，由于藏区地广人稀，城镇较为分散，打井取水较常见。在阿里地区城镇地下水用水量为23万m3，在狮泉河镇供水体系中，有10多口地下水井，供水量每天能达400m3；在山南地区地下水资源十分丰富，但地下水利用率低。据1999年《西藏水资源公报》显示，该地区水资源总量为2225亿m3，地下水资源量为563亿m3，占西藏总水资源量和占西藏地下水资源量分别为48.92%和39.26%，其地下水供水量为0.1285亿m3，只占总供水量1.1044亿m3的11.64%。山南地区地下水利用的主要方式是凿井取水，水井约为60眼，主要满足城镇生活用水和小部分生产用水(其工业不发达)，有大量丰富的地下水资源未得到有力的开发；日喀则地区地下水利用量中有70%的满足城乡生活用水，工业利用用水占20%，农业利用占10%，供水体系较为散乱，部分地方输水管道未统一，排水设施不健全。据水资源公报统计，1998年日喀则地区地下水资源总量为139万m3，地下水供水量为0.32亿m3，占有9.781亿m3的总供水量3.27%，地下水开采利用率为0.23%。其地下水开采主要采用的也是凿井取水方式，全区拥有水井总量为537口，开采量实际为551.7万m3。^[61]

中国在西藏自治区修建水电站主要以建设10万千瓦级水电站为主，直到2010年11月，西藏自治区开始建设第一座大型的51万千瓦级的藏木水电站。该电站位于雅鲁藏布江干流中游，总装机容量51万千瓦，多年平均年发电量25亿千瓦时。该电站是发电为主，兼有防洪、灌溉等综合效益。该电站的建成将有力地缓解西藏自治区在经济发展过程中对电力的需求紧张的局面。^[62]

2.印度

印度是著名的农业大国，可耕地面积为1.43亿公顷，易受印度季风气候的影响，大部分的耕地要靠雨水灌溉，而大部分乡村位于干旱地区，水问题一直困扰印度农业等发展。印度为了解决这些问题，改变了过去忽视水资源的观念，反而加大对水资源开发利用程度。印度在1983年成立了中央水资源委员会，1985年成立水利部，在此基础上于1987年9月制定并实施了国家水资源政策，并在2002年做了部分修订。该政策重视印度水资源综合开发和管理，以达到最佳地可持续性发展利用；内容涵盖建立发达的信息系统、节水和需求管理、水资源数量和质量方面管理问题以及环境考虑等方面；另外还鼓励私人机构的用户参与管理，并通过引进和技术上创新以开发利用水资源项目，以有利于强化企业管理和提高服务效率。^[63]印度水资源政策规定综合开发利用水资源时，需要达到多重目标，目标满足先后顺序为饮水—灌溉—水力发电—生态—农业产业和非农产业—航运和其他用途，充分反映了印度的国情。

印度开发利用水资源的主要对象是地表水资源和地下水资源，其中地表水可用量为6900亿m3，地下水资源可用量为4330亿m3，地表水资源主要是以江河和湖泊开发利用为主。印度开发利用水资源要满足灌溉、生活、工业、水力电力、内河航运、防洪工程和生态等用途。在地表水资源开发实践过程中，侧重满足农业灌溉用水，印度是个农业大国，农业灌溉用水占了绝大部分。为了发展印度农业，灌溉用水面积逐年在不断地上升，印度用占世界4%的土地养活了占世界16%的人口。为此，印度修建了许多多功能的蓄水工程，印度还提出了一项以印度—恒河平原为重点的灌溉水利开发项目，该项目旨在强调流域开发和雨水收集利用。印度水资源开发利用分配的首要对象就是生活用水，但是，现实情况是印度居民用水没有得到切实的保障，或许这是强调农业发展带来的后果——把大量的低的地表水用于农田灌溉，印度在城乡饮用水供应方面投入力度有限，清洁用水任重道远。^[64]

在防洪用途方面，印度因深受季风影响，年降雨时间较为集中，易导致洪涝灾害发生，加强洪水管理是要解决的紧迫任务，为此在一些重点流域修建了大量防洪工程——堤防和大坝等。早在1989年，印度共修建了15467km堤防，排水渠道30199km，城镇防洪保护工程765项以及一批防洪水库，但是，这些仍然不够，印度防洪能力还是较差。在水利发电用途方面，印度经济发展充满活力，对能源的需求越来越大，尤其是电力的需求，电力不足问题严重制约着印度经济的可持续发展，而水电开发正是最佳的解决办法，也将成为仅次于农业灌溉的第二个用水大户。印度拥有丰富的水资源，同时也拥有85550兆瓦的水能，其主要分布在恒河—布拉马普特拉河流域(中印跨界水资源流域下)。据1989年统计，印度水能开发利用程度为21%，现在其开发利用程度应该有所提高。印度修建许多大坝，发电的同时也兼顾灌溉效益，印度修建了较多世界级别规模的大坝，在利用中，印度人们简单地认为建立大坝就能消除水患，彻底远离洪灾，实际未能达到预想中的效果，反而出现诸多环境问题。重视环境保护问题，实质就是水资源可持续利用发展问题，这是水利水电开发必须面对并重视的新问题之一。其他水资源开发利用规划中，印度提出了一项宏大的跨流域调水计划——“内河联网工程”(IBWT)，计划把印度30个河流流域串联联成水网，实现的途径就是通过拦截54条印度向东流的跨界河流接入印度水系中，从而实现“北水南调”和“北水东调”，以达到水量最佳分配状态。^[65]

表1-5　印度主要河流开发情况^[66]

续表

注:表中数据采用20年前印度的相关数据，与当今的数据会有所变化。

印度地下水资源可用量有4330亿m3，地下水开发利用的主要方式为凿井抽取。据评估地下水开采率达58%，因地区差异，各地各邦开发水平也不一样。高度集中的开发利用地下水，导致地下水位严重下降，甚至出现了海水倒灌的现象。过度开采地下水的区域呈不断增加趋势，在印度标记的5723个评估位地块中，在印度不同的邦里有839个单位地块被列进超采名单中(地下水抽取单量超过可补充的地下水资源)，此外还有226个单位地块评定为危险临界状态(开采量超过90%)。550个半临界状态的单位地块中，其地下水开采比列至少为70%。^[67]印度中央地下水委员会公布20个危险临界或者过度开采区域纳入国家管理和调控范围。地下水大规模的开采始于1960年左右，由于采用了绿色革新技术，地下水灌溉以爆炸式速度增长，同时水槽灌溉大幅下降，地表水灌溉增长更缓慢了。随着时间的推移，免费供应的可用性或接近免费的电力灌溉设备和运河水位的下降，激发农民转向利用地下水。在过去的20多年，84%的总面积净灌溉来自地下水，只有16%的来自于运河。到2000年，私人水井的净灌溉面积比运河灌溉面积要多一倍。地下水供应支持70%的灌溉面积和80%的生活用水。^[68]农业灌溉对地下水抽取，已经严重威胁地下水资源的可持续性发展，这也是印度水资源面临的重要问题。