在保障充足的资金来源之外，合理调整资金分配，使资金高效、充分地运用在对法律援助需求最为急切的人群身上，可以使法律援助资金利用效率最大化，在当前资金不充足的背景下，这一点显得尤为重要。

传统上单纯根据地域来分配资金的方式已经暴露出不合理之处，在资金分配方面，应当坚持以下几点：

1.灵活推动中西部法律援助事业的发展

中彩金项目在设立之初，秉持着“优先中西部”的发展理念，积极推动中西部落后地区法律援助事业的发展，力求保障每一位受援人均能获得及时、高效、高质量的法律援助服务。但在实践中，由于人口大幅流动、思维模式僵化、中西部情况复杂等因素，这种美好的愿景往往落空，因此中西部法律援助事业大量资金的投入也会收效甚微。

在推动中西部法律援助事业发展时，应当综合考量实际情况和各种因素，灵活制定策略。其一，由于中西部地区大量人口作为外来务工人员流入到东部沿海经济发达地区，来自中西部地区的法律援助需求也被转移到东部地区，中彩金项目在资金分配上也应当做出变化，加大对东部沿海地区，尤其是外来务工人口较多地区的资金投入，按照历年的法律援助需求合理地配置资金，如此一来，满足东部地区的中西部外来人口的法律需求，实际上也是在满足中西部的法律援助需求。其二，中西部法律援助事业的落后并不仅仅在于一个“钱”字，更重要的在于“人”。地处偏远地区、经济较为落后、法律援助经费欠缺是长期以来我们对中西部法律援助事业的刻板印象，但实际上，“缺人”才是制约其法律援助事业发展的根本性问题所在。根据数据统计，截至2018年底，律师人数超过1万名的有18个省（市），其中广东省律师超过4.4万余人，北京市超过3.2万余人，但有的省份并非如此，宁夏回族自治区、海南省仅有2000名左右律师，甘肃省为4000名左右，西藏自治区不足500名律师。[21]而从人均律师数量来看，每万人人均律师最高的为北京市，有14.84人，而最低的为西藏自治区，仅有1.25人，而2018年度全国每万人人均律师数量为3人，从目前已有数据显示，有包括福建、辽宁、山东等16个省（市）未达到平均水平，北京、上海、广东等经济发达地区集中了超过40％的律师。更为严重的问题是，中西部地区的“缺人”并不是简单的缺乏掌握法律知识的人才，在西藏、甘肃、新疆的部分地区，缺乏的是既掌握法律知识，更通晓当地少数民族语言的法律人才。[22]未来，助力中西部法律援助事业的关键应当在于培养“人”，单纯的资金投入只会缓解一时之急，不会在根本上改变中西部落后的情况，只有培养了属于中西部地区自身的法律人才，才能有效推动其法律援助事业的发展。

2.优先保障刑事案件法律援助

刑事法律援助是法律援助制度中的核心与关键，但我国法律援助制度发展中存在的突出问题就是在民事法律援助蓬勃发展的同时刑事法律援助不断萎缩，逐渐背离了国家建立法律援助制度的本旨和初衷。[23]无论是在传统法律援助模式和中彩金项目中，民事法律援助和刑事法律援助均呈现失衡的态势。产生这种现象的原因是多方面的，最重要的一点便是国家过多地强调法律援助制度在保障民生方面的作用，对刑事法律援助彰显和维护司法公正方面的作用重视不足，更没有充分认识到刑事法律援助在整个法律援助制度中的核心地位。[24]以《法律援助条例》为例，其第1条规定“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作，制定本条例”[25]。可见我国法律援助制度构建的受援对象为经济困难的公民，虽然刑事法律援助中也有犯罪嫌疑人、被告人因经济困难而申请法律援助的情况，但是这种表述方式表明了对于经济、民生、民事案件的侧重。另外，由于辩护权没有深入人心，时至今日，仍然有很多人潜意识里认为刑事辩护律师在给“坏人”辩护，充当犯罪分子的保护者，来对抗国家司法机关，这种对辩护权的错误认识间接地阻碍了刑事法律援助事业的开展，直接影响便是刑事辩护律师不受认可，公民认为是对国家法律援助经费的浪费等。因此，中彩金项目在未来发展中，应当重视刑事法律援助的重要地位，侧重于保障犯罪嫌疑人、被告人的法律援助权。

3.积极推动项目改革

近些年是我国法律援助制度的“活跃期”，无论是认罪认罚制度、值班律师制度、刑事辩护律师全覆盖的改革推进，还是公共法律服务体系的构建，都为法律援助制度的发展提供了前所未有的发展契机，中彩金项目也应当积极响应政策，对自身传统的法律方式进行改革，以符合我国法律援助制度的发展趋势。

首先，尝试在刑事辩护中设立面向特定五类人群的值班律师，以缓解当今值班律师数量不足、补贴较低的尴尬境地；其次，加大对刑事案件的资金投入，积极推进刑事辩护律师全覆盖的改革；最后，积极参与公共法律服务体系的建设，基于本项目仅面向五类人群，尝试建立针对五类人群的专业法律服务网络，提供高效、专业的法律援助服务。

[1]孙道萃，法学博士，中国政法大学讲师，中国政法大学国家法律援助研究院学术部主任。王凯，中国政法大学法学博士研究生。

[2]以格鲁吉亚为例，该国于2004年开始着手法律援助制度改革，2005年开始建立公社辩护办公室为刑事案件被告人提供法律援助服务，2015年将法律援助范围扩大到特定民事和行政案件的社会弱势群体，2018年在此扩大范围到民事和行政案件的其他类型。参见王凯、嵇苏红：《格鲁吉亚共和国法律援助制度概述》，载“中国政法大学国家法律援助研究院公众号”，2018年11月23日。

[3]李雪莲、夏慧、吴宏耀：《法律援助经费保障制度研究报告》，载《中国司法》2019年第10期。

[4]《2018年中国律师事务所费率调查》，载搜狐网，http：//www.sohu.com/a/286365106_650902，最后访问日期：2019年11月20日。

[5]参见吉迪恩案，Gideon v.Wainwright，372 U.S.335（1963）.

[6]数据来源于马忠东：《改革开放40年中国人口迁移变动趋势——基于人口普查和1％抽样调查数据的分析》，载《中国人口科学》2019年第3期。

[7]自2003年至2011年，民事法律援助案件在全部法律援助案件中占绝大多数，刑事法律援助案件所占比例不到一半，而且逐年降低。参见陈永生：《刑事法律援助的中国问题与域外经验》，载《比较法研究》2014年第1期。

[8]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2014年10月23日。(www.daowen.com)

[9]最高人民法院、司法部《关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》，2018年12月。

[10]我国自1999年至2011年，政府拨付的法律援助经费占财政收入的比例在0.0011％至0.0122％之间。参见陈永生：《刑事法律援助的中国问题与域外经验》，载《比较法研究》2014年第1期。

[11]梁鹏：《法律援助资金保障的理念与路径》，载《中国司法》2005年第9期。

[12]参见中国法律援助基金会官网，http：//www.claf.com.cn/h-col-139.html，最后访问日期：2020年3月20日。

[13]樊崇义：《我国法律援助立法重点和难点问题研究》，载《中国法律评论》2019年第3期。

[14]例如深圳市2009年5月1日施行的《深圳市法律援助条例》，提出辅助性法律援助，对此类案件既收取每案受理费600元，又对通过辅助性法律援助获得收益的受援人，由法律援助机构向其收取所获净收益总额的8％（调解和解结案的5％）费用。参见樊崇义：《我国法律援助立法重点和难点问题研究》，载《中国法律评论》2019年第3期。

[15]刘晓岚：《国外法律援助的经验与中国法律援助制度的完善》，载《湖南农业大学学报（社会科学版）》2008年第1期；刘玮琍、胡晓伟：《法律援助费用分担机制的可行性研究》，载《中国司法》2019年第3期；法言：《关于法律援助受援人分担费用制度几个基本问题的研究（四）：在我国实行的可行性》，载《中国司法》2014年第7期；冯祥武：《法律援助资金保障新论》，载《云南行政学院学报》2012年第1期。

[16]陈光中、张益南：《推进刑事辩护法律援助全覆盖问题之探讨》，载《法学杂志》2018年第3期。

[17]樊崇义：《我国法律援助立法重点和难点问题研究》，载《中国法律评论》2019年第3期。

[18]郑自文、左秀美：《法律援助资金筹集方式及可行性研究》，载《中国司法》2004年第4期。

[19]法言：《关于法律援助受援人分担费用制度几个基本问题的研究（四）：在我国实行的可行性》，载《中国司法》2014年第7期。

[20]郑自文、左秀美：《法律援助资金筹集方式及可行性研究》，载《中国司法》2004年第4期。

[21]数据来源于各省、直辖市、自治区司法部门官网，律协官网等。

[22]实际上，近年来我国司法行政系统已经意识到了这种问题，针对中西部地区开展了“1+1”行动。“1+1”中国法律援助志愿者行动是由司法部、共青团中央发起，每年组织一批律师志愿者、大学生志愿者或基层法律服务工作者，到中西部无律师县和律师资源短缺的贫困县服务一年，为当地的经济困难群众提供法律援助服务。但这种短期服务的方式，仍然无法为当地培养和留下专业的法律人才。

[23]顾永忠、杨剑炜：《我国刑事法律援助的实施现状与对策建议——基于2013年 〈刑事诉讼法〉施行以来的考察与思考》，载《法学杂志》2015年第4期。

[24]樊崇义：《中国法律援助制度的建构与展望》，载《中国法律评论》2017年第6期。

[25]《法律援助条例》，2003年9月1日实施。