在美国，税收管理侧重的是经济政策调节，而州检察长的角色不同于国税局，他的责任是调查和审计慈善机构，发觉其领导人或信托人的错误管理、转移资金甚至欺诈行为。^[16]司法检察长对慈善事业依据有关慈善信托和慈善企业的普通法，以及州的国家监护人的权力——保护公众在承诺用于公共目的的资产上的利益，享有相应的监督权，保护慈善团体、捐赠者，以及慈善事业的受益人。纽约州的司法检察长对于在本州内管理和劝募慈善资金或其他慈善资产的组织和个人有广泛的权力，通过设置相应程序和组织机构加以监督。除此之外，在州法令之下，纽约州司法检察长拥有广泛的权威来监督慈善事业和进行保护公共利益的执法调查和法律行动。例如，当公众利益受到损失，纽约州首席检察官可以作为公众利益的代表，对慈善组织的董事或者管理人的不法行为提起诉讼。^[17]

1.纽约州检察长慈善管理局

美国50个州和首都华盛顿特区政府都有专门机构分管在本辖区正式登记的公益慈善类民间组织。在美国州级政府的监管框架中，各地的共同点是最高执法部门——州首席检察官办公室^[18]或者州司法部对慈善组织负有主要职责。美国51个州级政府的职责分工情况可以归纳为三类：第一类是由首席检察官办公室或州司法部门单独负责。第二类是由州务卿办公室^[19]或者州政府相关部门会同州首席检察官办公室（或司法机构）共同负责。第三类是两个特例：首都华盛顿（哥伦比亚特区）由消费者与监管事务部^[20]负责；佛罗里达州由农业及消费者服务部^[21]负责。纽约州属于第一类监管模式，纽约州设有检察长慈善管理局^[22]，主要负责监督慈善组织，避免慈善资产在征集和经营过程中的不良行为，以保护那些慈善机构的捐助者和受益者。除此之外，慈善管理局还负责监督基金会和其他慈善机构的活动，以确保其资金和其他财产投入到慈善用途并使用得当，并且在所含遗嘱和信托协议的慈善捐赠和遗赠中保护公众合法利益。

2.纽约州检察长职权

（1）注册登记管理^[23]

纽约州司法检察长监督面向纽约州居民的慈善捐赠、慈善劝募活动。纽约州对慈善组织的管理采取预防制，除了像美国红十字会这类由国会特许成立的慈善组织外^[24]，任何慈善组织要取得公益法人资格首先要向纽约州检察长慈善管理局申请登记注册。而具体什么样的组织需要向总检察长的慈善管理局登记？根据纽约州《非营利组织法》的规定，在纽约州从事慈善活动或者征集慈善捐款（包括基金会和政府补贴补助）的大多数组织都必须在总检察长的慈善局注册。同时对于年收入在2.5万美元以上的非营利组织，如果欲享受免税资格，就必须按照具体规则和条例的规定来进行统一的注册认定。在纽约法律规定下，慈善组织的定义是非常广泛的，包括出于教育、救济贫困、文化活动、促进健康和疾病治愈研究和其他对社会有益目的而成立的组织，都属于慈善组织。免于注册的组织包括宗教组织（礼拜堂）及其他宗教团体运行的慈善组织^[25]，不从公众募集捐款的成员组织，家长教师协会，向纽约教育部提交年度报告的教育机构，以及政府机构。其他组织豁免注册取决于它们活动性质以及是否向公众募集捐款，慈善局将根据纽约法律决定是否免于注册登记。同时纽约州检察长慈善局规定，从生病或者遭受意外的朋友或邻居处收到的资金，只要该资金是被用于支付人或为了支付人的利益使用，那么就不属于慈善款项，免于注册登记。^[26]

在慈善局注册，组织必须提交下列文件：登记表CHAR410、注册成立组织的证书、信托文书、组织章程和其他组织文件的副本、该组织的附例或者其他内部规则。如果组织已经申请免税，还应提交免税申请（IRS表格1023或1024）。如果组织已经获得免税地位，应当提交从国税局（IRS）收到的免税决定副本。如果组织从公众募集捐款，还需缴纳25美元的注册费。此外，慈善团体经常会雇用营利性的公司（“职业募捐人”或“职业劝募者”）来代表他们筹钱，纽约州还要求这些公司注册和上交财务报告。这些公司通常被要求提交与慈善组织签订的合同的复印件，及他们的募捐活动的财务报告的复印件，这些报告给州检察长和公众提供了重要的财务信息。

（2）信息公开披露机制

对于慈善组织，没有信息公开，也就没有公信力可言。信息公开披露机制是对慈善组织的有效监督手段。无数事实证明，公开透明是实现公众监督的最佳途径，是公益慈善资金链的生存法则。对于公益慈善事业的管理者来说，公开透明原则表现为认真实施《信息自由法》及相关法规，及时准确发布信息，落实相关组织及公民个人的知情权和监督权。因此建立信息公开披露机制是纽约州检察长对慈善组织监督的重要手段。对于慈善组织被监管方来说，公开透明原则体现在依法落实强制性信息发布的各项要求，让该慈善组织的项目、负责人以及资金等情况呈现在阳光下，使捐赠方和受益公众都能够清晰明了。在提高公益慈善组织透明度的各种做法中，最重要的措施就是从1999年起全面实行的年度报表制度，并且公众可以通过多种途径获悉报表的完整内容。全美有39个州要求劝募性的慈善组织上报年度报告，纽约州也是如此。

纽约州相关法律规定了慈善服务组织和基金会有向其检察长慈善管理局公开其财务、活动等信息的公共责任。在纽约注册的非营利组织需要向纽约州检察长慈善局进行年度申报，提交年度报告，由慈善局对其进行审查^[27]。慈善组织财务公开责任包括主动公开以及被动公开两种形式。“主动公开”要求慈善组织有义务每年发布一份年度报告，其中提供经过审计的财务数据和受资助情况报告，以达到美国税务法规所达到的财务公开^[28]。“被动公开”是指向纽约州检察长慈善管理局提交财务和活动状况的年度报表，即990表和990-PF表。^[29]990表是一种相当全面、简明、指标化的评估或考量工具，990表中必须反映机构资产、收入、支出和人员薪金情况，包括机构前5名收入最高的成员名单、前5名支付最高的合同商名单、筹款花费，以及与所有董事会成员有关的金融交易记录。私人基金会的990-PF表中还要附加全年所提供的所有资助款项，通过以上信息公开和审查对慈善组织的非营利性进行监督，可以防止不适当享用免税资格和公众捐赠行为的发生。2006年以来，990表格已经进行过两次升级改造。第一次升级改造的成果是2008年开始启用的新990表，第二次升级改造正在进行中。这些措施的目的是细化栏目，使报表反映的信息更加全面。按照规定，年度报表中除专利、商业秘密、国防资料和其他法定不需公开的信息外，其他信息都必须向公众开放。若上述信息不能从这些组织的网站或其他信息源获得，相关组织有义务在接到任何公民的查阅请求后的两周内，通过合适的时间、地点和方式为公众查阅提供便利。^[30]

在美国，最便捷和普遍的信息公开渠道是互联网信息平台。纽约州也在推行更便于公众了解所要信息的措施，一方面各慈善组织通过自己的网站公布自己包括财务报告在内的年度报告。许多享有联邦免税地位的知名公益慈善组织，如美国乐施会、癌症研究所等都在其官方网站的醒目位置列出本组织990表格等重要文件供公众浏览。另一方面，依靠美国“慈善导航”^[31]和“指南星公司”^[32]等专门对具有免税资格的慈善组织在内的非营利组织进行机构评估和信息公开的公共慈善机构。这些机构形成了独立提供信息服务和第三方评估的力量，可以帮助公众详细了解并进行比较非营利组织的工作绩效和诚信度。例如，从“指南星”网站可以查询到170万个非营利组织的国税局990表以及其他资料。^[33]

纽约州检察长慈善管理局对慈善组织注册登记管理和年度报告管理有助于实现以下目标：这些要求给纽约州提供了在其境内操作的慈善组织的有关信息，使纽约州能确定慈善活动的问责和遵守其他要求的情况。所有的财务申报文件都是公开的信息，因此为考虑捐赠的个人和寻求所关心的慈善组织的信息的个人提供了重要的财务信息。同时，纽约州的法律规定司法检察长和慈善团体有义务向任何索要的人提供申报的报告^[34]。在纽约州，要了解任何登记备案的公益慈善组织情况，公众只需登陆首席检察官办公室所属的公益慈善事业管理局^[35]网站^[36]，在登记搜索页面上输入名称、州免税组织编号、联邦税务局“雇主身份编号”（EIN）等的任何一项，就可以获得所查找组织的组织名称、登记类别（是否为慈善）、组织活动范围等信息。^[37]这种信息公开制度一方面通过公众监督的方式减轻政府机关的监督负担，另一方面也促进了慈善组织之间的良性竞争。

（3）日常监督管理

首席检察官或其他职能部门负责监管和调查辖区内非营利机构的欺诈行为和董事会或负责人滥用权力的现象。慈善组织的活动开展、财务报告公开、组织解散的财产分配等问题，都要由检察长代表公众时刻加以监督。此类信息来自几个不同的渠道：（1）公众投诉。例如：公众成员向司法检察长就以下问题提出意见：第一，慈善组织宣称要在某一特定的建筑开展项目，但用该建筑作为个人居所；第二，为个人营利而销售捐赠给贫民施粥店的食品；第三，慈善组织为儿童游乐场地筹集的金钱未见用于该目的。（2）检查上报的财务报表。例如，评审一个组织的财务报表可以发现如下问题：过高的薪资、未见进行广告宣称的项目、应禁止的财务交易，如贷款给组织负责人、财务报告中应有的部分未报告、尽管使用了职业筹款人但未报告筹款费用、报告的各项条目自相矛盾，以及跨年度资产的急剧减少。（3）慈善组织雇员或志愿者提供的信息。例如：某一特定的慈善组织的雇员告知司法检察长这一组织的行政主管定期把慈善基金置入其个人银行账户；慈善组织的簿记员告知司法检察长该慈善团体购买的电脑被行政主管的丈夫用于他的营利性的业务；一慈善团体的前雇员告知司法检察长该慈善组织为理事会会长和他的家人支付了度假费用；一慈善组织雇员告知司法检察长其行政主管日常性的收到组织的大笔现金预付款但从不提供这些费用的收据。（4）检查劝募资料。例如：某一慈善组织的劝募资料宣称其给予某些大学金钱作为奖学金，但是对这些大学的调查发现他们并未收到该款项。慈善组织的劝募资料声称收到的捐赠100%的用于慈善目的，而实际上，大多数资金用于筹款的费用。（5）媒体报道。例如：媒体文章报道说某一慈善团体的理事会会长从该组织窃取了100万美金。另一篇文章报道说一慈善组织的官员花费该组织的基金举办奢侈的家庭晚会。(www.daowen.com)

纽约州法律规定，司法检察长应被告知和参与有关慈善团体的“生命周期”的事件过程，以便确保出于慈善目的委托给他们的资产依然被用于此类目的。凯琳·康斯特勒·戈德曼^[38]认为司法检察长参与的此类事件包括：（1）修改管理方式，改变慈善目的，并相应地增加原本投入到某一慈善目的的资金被用于其他目的的可能性；（2）销售、出租、交换，或其他对慈善团体部分或绝大部分的资产的处理，导致资产转移到其他用途，或是导致资产转移的收益被用于有别于原意的其他用途；（3）解散慈善团体，使其剩余资产可能被用于有别于原宗旨的目的；（4）合并慈善团体，使得合并后的资产可能被合并后的实体用于不同于参与合并的两团体或其中之一的团体的宗旨。

当慈善团体意图作出如以上所述的重大变动时，须征得纽约州司法检察长的同意。慈善团体必须通知司法检察长，提供变动计划的依据，申明慈善资产的使用方式。这一要求使得司法检察长能够确认慈善资产得以恰当使用而未被挪作私人用途。某些情况下，慈善组织可能提议以低于市场价出售其资产，司法检察长可能会反对这样的交易。其他情况下，司法检察长会反对私人从慈善资产的销售或是转让过程中获利的交易。还有些情况下，法律规定交易除需司法检察长同意外，还需取得法庭的批准。

（4）调查处理，追惩处罚权^[39]

第一，接受投诉信息。

慈善局接受关于慈善公司，信托或者其他非营利组织的投诉。由慈善局收到的所有投诉都将详细检查，以确保由总检察长^[40]决定采取是否有必要采取一些行动。检察长是如何处理有关慈善机构和慈善募捐的投诉呢？总检察长办公室从一般民众、新闻记者、慈善律师以及其他关注慈善组织行为的人接收到的数以千计的询问和投诉。所有关于慈善机构和慈善募捐的投诉，都会由检察长慈善局的工作人员审阅。在这些案件中如果发现有确切可靠的证据证明有慈善资产存在误用，或者由于管理不善造成了显著的经济损失，纽约州检察长就会启动调查程序。慈善局有权调查涉及：（1）该组织不当行为的投诉；（2）欺诈性或误导性的招揽和慈善用途不当支出；（3）遗嘱执行人的不当行为，管理人、受托人、负责履行赠与个人代表或慈善机构的不当行为。但是慈善局一般不会卷入非营利组织内部治理的争议。

第二，采取处理措施，达成协议。

纽约州检察长禁止慈善组织以下的一些活动：（1）在要求向州或联邦政府申报的注册申请、财务报告或是其他任何文件中做虚假声明；（2）除合理的薪酬之外，从慈善组织接受个人好处；（3）劝募时做虚假声明；（4）捐赠物的使用与劝募材料或是向州政府申报的材料中表述得不一致；（5）未向州政府注册即进行劝募；（6）与没有注册的职业筹款人签合同；（7）未做财务年报；（8）上交不完整的或是不准确的财务报告；（9）未能保持财务纪录；（10）未经允许使用慈善团体的名称或代表慈善团体劝募；（11）用强制的方法劝募；（12）未能向索要报告的公众成员提供财务报告；（13）在选举和指定理事会成员时不能遵守恰当的步骤；（14）未能举行成员会议或是向成员提供财务报告。

根据从不同来源收到的信息，包括以上所描述的部分，以及其办公室的调查，司法检察长可以决定采取法律行动，或是联络该组织，与其官员和主管人达成协议以较为非正式的解决问题。^[41]这些协议可能要求：（1）向慈善组织偿还资金；（2）特定雇员或理事会成员辞职；（3）更频繁地向司法检察长做财务报告，如每季度报告；（4）更改慈善团体的劝募资料；（5）向捐赠者提出返还资金；（6）自愿解散组织，并把资产转移给以相似的目的组建的其他慈善组织。当司法检察长的调查显示道德错误极端恶劣，而且不可能通过协议的方式解决问题时，他可能采取一系列补救性的法庭行动，诸如：（1）命令撤销理事会成员；（2）指令主管人向法庭和司法检察长提交财务账目；（3）命令向组织支付赔偿；（4）命令向州政府支付罚金；（5）指令理事会向慈善组织支付因他们的道德错误而造成的损失；（6）指导理事会支付司法检察长各项工作的成本，包括律师费、法庭费用和各种支出；（7）指导慈善资产接收者的指定；（8）命令解散慈善组织并指导其资产转移到其他慈善组织。

第三，提起诉讼。

纽约州检察长享有对慈善组织的诉讼权，检察长对非营利组织的监管主要是依托专业人士，在纽约州检察长慈善管理局办公室设有公职律师，如果遇到某些案件，超出了这些律师的业务范围，可以再从外部聘请律师，这些律师为检察长提供专业服务，有效增强了检察长提起诉讼的专业水平。如果慈善组织不当的行为导致了慈善资产的损失，总检察长可以控告该组织的董事及高级职员要求其恢复损失的资产，通过总检察长收回的资金将归还于慈善机构。在有些案例中，司法检察长甚至可能对窃取慈善资产的人提起刑事诉讼。在纽约的一个案子中，一名理事会的成员被发现窃取了慈善理事会的基金，而被诉有犯罪行为，并判入狱一年。但是刑事判罪并不能免除委员会的其他成员以及被定罪的理事成员的民事责任，民事问题在刑事定罪后继续进行。在另一个案例中，纽约州总检察长施奈德曼提出起诉，指控纽约长岛慈善机构“抗御乳腺癌联盟”过去5年里把募捐的910万美元几乎全用来支付高额薪水和私人购物，例如募捐费、工资和福利待遇以及包括电话、电视和上网服务在内的私人消费上。诉状指控该机构过去5年里把所有捐款的不到4%用于所谓的慈善项目。例如该机构2008年募捐了140多万美元，但是用于乳腺X线图像的费用只有374美元。过去3年里，该机构募捐了400多万美元，但是只资助了11位妇女从事乳腺X线图像检查。该机构3名主管中有2人被指控在2005年到2009年期间加在一起为自己支付薪水55万多美元，外加15万美元的个人退休账户以及每年至少9000美元的牙医和医疗福利。该机构及其主管被指控从事策划欺诈和违反纽约州非盈利和慈善机构募捐法。纽约州司法部长试图通过诉讼解散该机构，并且以欺诈贸易行为、违反诚信责任、持续欺诈、伪造文书和阴谋欺诈等15项诉讼理由要求法庭实施禁令和惩罚。然而，无论司法检察长着手的诉讼性质如何，他的首要职责是保护和恢复慈善资产，同时确保犯错误的人负该负的责任，受到应有的惩罚。

3.纽约州检察长监督机制的不足之处

纽约州总检察长有责任监督慈善信托财产的管理及运用，并负责将监督过程中所发现的违法行为告知法院。总的来说，美国非营利组织的自律性比较强，纽约州检察长对非营利组织的监督管理主要体现在对其非营利性的审查及对其财务活动的监督上。其主要目的是：第一，防止以欺诈行为骗取免税资格或公众捐款；第二，监督非营利组织是否依据其宗旨使用善款。具体而言，州检察长的权限有：要求受托人提供财务记录；撤销或更换受托人；宣布慈善法人解散；强制执行财产；向法院提出要求受托人返还因违反受托义务所生的损失或利用职务之便所获取的不当利益；制止受托人的特定行为或不当目的；认定与慈善无关的交易无效；应受托人请求向法院申请适用近似原则，改变原信托条款或信托目的。^[42]通过考察上述州检察长的职权，按理说应该足以产生相应的监督效果，但事实并非如此，由于非营利组织数量极其庞大，并且由于州检察长对于慈善信托的监督经常居于被动的地位，加之州检察长的监管精力有限，因而常常无法有力地对慈善组织进行监管。这可以说是美国州检察长对慈善组织监督管理机制中的不足之处。