1.失业保险曾一度倾向保护待业职工

我国失业保险立法主要经过了三个发展阶段：一是计划经济阶段（1949—1986年）。这一阶段的显著特点是我国开始建立社会保障制度。如1951年政务院公布实施了《中华人民共和国劳动保险条例（试行）》，1953年政务院对条例做了修正。保障的内容尽管包括了疾病、工伤、生育、医疗、退休及死亡等项目，但并非真正意义上的失业保险制度，原因在于计划经济时期，几乎不存在失业问题。二是有计划的市场经济阶段（1986—1993年）。这一阶段的显著特点是国家根据职业类别逐步建立待业保险制度。随着社会主义市场经济体制的确立，国有企业大批下岗职工仍然未能立即就业，国家开始考虑建立待业保险制度，如1986年，国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》（以下简称《待业保险暂行规定》），其覆盖范围只局限于国营企业中的四类职工：（1）破产企业的职工；（2）企业濒临破产而被精减的职工；（3）终止或被解除劳动合同的职工；（4）遭企业辞退的职工。1993年国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》（以下简称《待业保险规定》），将待业保险的覆盖范围，由过去的四种职工扩大至七种职工，增加了按照国家有关规定被撤销及解散的企业职工、按照国家有关规定面临停业整顿的企业而被精减的职工及被终止或解除劳动合同的职工。三是市场经济阶段（1993—2010年）。这一阶段的主要特点是国家按照国际上通行的模式建立失业保险制度。1998年前后，国家进一步深化国有企业，职工下岗问题凸现，国务院对待业保险政策作出较大调整，进而按照国际上通行的模式建立失业保险制度，如先后于1999年、2010年颁布《失业保险条例》、《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》），最终将失业保险上升为国家基本立法。概言之，从我国失业保险制度的发展来看，在政策导向上更多地体现为保护待业职工。

2.失业保险具有明显的贫困救济功能(www.daowen.com)

20世纪90年代以前，无论是1986年国务院制定的《国营企业职工待业保险暂行规定》还是1993年国务院制定的《国营企业职工待业保险规定》都规定，宣告破产国有企业工人、濒临破企业法人整顿期被精简的工人及企业终止劳动合同或被辞退的工人等均可领取待业保险金，同时调整了待遇标准，增加了救济内容。其对待业的劳动者具有明显的贫困救济的意味。90年代末期，特别是我国加入WTO后，积极推进建立现代企业制度，企业实行市场化运作和破产退出机制，一些经营不善的企业往往出现兼并、破产或关闭等问题，导致出现大批失业职工。国家为了控制失业率，通过调整产业结构、改革劳动方式，提高劳动者素质和推行下岗再就业工程努力减少失业，催生了1999年国务院令第258号发布的《失业保险条例》。但该条例第1条明确规定“为了保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业，制定本条例”。于是，失业保险与下岗职工基本生活保障、城市居民最低生活保障一起构成了我国特色的社会保障制度。但是，从根本上说，我国对失业和下岗劳动者提供的社会保障的首要功能仍然在于保证下岗人员的生计，避免其落入贫困。