十八届五中全会提出了 “创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。低碳发展与十八届五中全会提出的发展理念在本质上协调一致，内涵上相互契合。创新是发展的核心要素，只有不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等，才能不断推动经济社会的低碳发展。

时任环境保护部部长的陈吉宁曾说保护好生态环境，必须依靠环境治理技术创新，技术创新首先需要通过激励措施鼓励科研机构及企业和科研人员投入到技术创新中来。首先，要提高科研人才的待遇，加大对科研人才的投入，确保科研人才队伍的稳定性和持久性，从而带动科学技术的整体良性发展。其次，要对科技人员创新的技术成果进行资本化管理。^[42]科技人员与其所属单位可以通过合同的形式约定奖励、报酬的方式和数额或者就关于技术创新成果的权属比例关系达成一致协议。

同时，健全完善科技创新的知识产权法律保护制度。比如科技创新的专利法保护制度，要注重申请前的决策分析、重视权利要求书的撰写、看准时机抢先申请等；^[43]科技创新的商业秘密保护方面，对于仿制国外先进技术所取得的未公知技术、通过 “反向工程” 也难以仿制的尖端技术等，应区别其不同内容分别采取不同的保护方式。另外也要注重科技创新成果商品化阶段的知识产权综合保护，比如，技术产品权利化以及对技术、工艺、产品的多角度保护等。

同步完善国家的环境技术示范推广长效机制和科技信息平台建设。当前，在国家层面，生态环境部每年定期发布 《国家先进污染防治示范技术名录》 《国家鼓励发展的环境保护技术目录》 和 《中国环境技术发展报告》，这些技术在国内乃至国际都是行业的领先技术，应当在名录的指引下，加大环保专项资金用于示范和推广的比例，鼓励区域内部的企业自主知识产权研发的力度，切实发挥好政府科技服务的作用，提升区域科技研发成果的力度及示范、应用及推广的实效性。同时，应当以互联网和大数据为技术支撑，面向公众、企业和地方各级环保部门及其他环境保护管理机关，建立统一、开放、共享的地方环境技术信息系统和平台，并逐步与国家的环境技术信息系统对接，实现环境技术信息、政策信息、评价机构及专家库信息、先进环境技术等管理体系的共享和一体化。

中国的现行环境治理体系存在治理战略不清、定位不明；管理分散、治理主体孤立；手段单一；整体性治理制度供给不足，制度间缺乏有效衔接与组合等弊端，无法完成将各种体制内外、新旧治理要素协调重塑于低碳发展的历史使命，致使环境治理的有效性无法保障，中国的环境治理体系转型需求刚性。

发端于企业管理的麦肯锡7S模型不仅关注宏观层面的战略及理念等要素，而且涵盖了微观层面的人员、技术、制度等要素，全面系统地统筹安排影响环境治理的七大要素，更为重要的是该模型特别强调诸要素之间的整体联系和系统效应发挥，其模型特色及优势与低碳发展时代的环境治理需求相契合：一方面，7S思维模型的系统要素配置与环境治理的系统工程内在要求相匹配；另一方面，7S思维模型注重系统内各要素的统筹安排与环境治理的制度整体系统安排相对应。

参照麦肯锡7S分析模型并立基于环境治理的内在要求，中国环境治理的硬件要素包括环境治理战略、环境治理结构和环境治理制度。其中，环境治理战略是关于环境治理目标、发展策略和发展途径的总体谋划与导向。环境治理结构包括环境治理的外在空间结构和内在组织结构。环境治理制度作为贯穿环境治理软硬件各要素的规范体系，目的在于保障环境治理战略的有效实现并在此基础上对治理结构予以优化。软件要素是中国环境有效治理的内部动力，包括共同理念、治理人员、治理风格和治理技术，其中共同理念是中国环境治理的核心要素；中国环境治理人员要架构多元治理主体的具体权利义务和协同治理参与路径；治理风格应呈现从行政管制型到公共服务型的特征；环境治理技术要重点建构环境治理技术创新的制度安排。

依据麦肯锡7S模型构建的中国环境治理体系具有系统治理的整体优势，不仅兼容了我国治理体系现代化所要求的多中心共治，同时也宏观规划了环境治理的基本战略、组织框架，并对具体治理制度进行分类重组整合，同时重视技术因素和文化因素在整个治理体系构建中的重要作用。然而，其中一些基于生态系统整体性并符合科学发展观的制度设想，比如，以自然水文单元的流域作为空间单元进行分区治理，从而解禁现实环境治理中各自为政的桎梏，有效统筹流域内环境资源能源的整体管理、促进各区域协调联动；同时，打破割裂环境资源属性的现行环境治理组织架构，构建环境、资源、能源三位一体的治理组织结构等制度构想内容，也许还需要假以时日方可为之。

[1] 所谓八项制度，简单地说就是老三项制度和新五项制度的总称：环境保护目标责任制度、综合整治与定量考核制度、污染集中控制制度、限期治理制度、排污许可证制度、环境影响评价制度、“三同时” 制度、排污收费制度。

[2] 董再平：“中国财政分权改革的历程考察和问题分析”，载 《生产力研究》2007年第21期。

[3] 经济外部性是指经济主体 （包括厂商或个人） 的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响，分为正外部性和负外部性。正外部性是指某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价；负外部性是指某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。

[4] 事实上，环境保护的经济手段并不只限于收费，或者说，收费只是一种浅层的管理手段，环境保护经济手段之实现在于设计一种促使企业出于自身经济利益的考虑而采取有利于环境行为的机制 （例如，排污交易，创建市场等）。

[5] 清洁生产在不同的国家或地区有不同叫法，如 “污染预防” “清洁工艺”“环境预估” 和 “预防战略” 等。联合国环境规划署提出的清洁生产的概念为：关于产品生产过程中的一种新的、创造性的思维方式，意味着将整体污染预防战略持续运用于生产过程、产品和服务中，以期增加生态效率并降低对人类和环境的风险。对产品，清洁生产意味着降低从原料使用到产品最终处置的全生命周期的不利影响。对生产过程，清洁生产指节约材料和能源，取消有毒原材料的使用，在生产过程排放之前减少废物的数量和毒性。对服务，要求将环境因素纳入设计和所提供的服务中。我国政府在2003年1月1日颁布实施的 《清洁生产促进法》 中，对清洁生产的定义则为：是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。

[6] 绿色消费即消费的绿色化，是指一种以适度节制消费、避免或减少环境破坏为基本要求的，崇尚自然和保护生态的新型消费行为和过程。绿色消费是对工业文明物质主义和消费主义反思之后的一种新的消费观念，其与人们的生态意识相关。在一个文明社会里，绿色消费是一个常态化的消费行为。

[7] 2006年4月11日，国家环保总局颁布了 《“十一五” 城市环境综合整治定量考核指标实施细则》，将 “公众对城市环境保护的满意率” 作为城市环境考核的重要指标之一，市长成为城市环境质量的第一责任人；2007年底，国务院又颁布了 《“十一五” 主要污染物总量减排考核办法》，将 “一票否决制” 和 “责任追究制” 纳入地方政府政绩考核。

[8] 这种现象在基层环保执法部门中人尽皆知，而且是受到普遍认可和推行的一种现象，包括部门领导在内的所有工作人员既认为是错误的、应当被抛弃和唾弃的，同时也是没有办法解决的和必须接受的。

[9] 正是在这个意义上，洛阳市环保部门的一位领导总结道，对其的最好治理乃是 “双规”，即规模化、规范化。

[10] 费孝通先生曾深刻指出：“现行的司法制度在乡间产生了很特殊的副作用，它破坏了原有的社会秩序，但不能有效地建立起法治秩序！法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的还得看人民怎样去应用这些设备，更进一步，在社会结构和思想观念上还得先有一番改革！如果在这方面不加以改革，单把法律和法庭推行下去，结果法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了。” 费孝通：《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社1998年版，第105页。

[11] 详见2007年原国家环境保护部联合中国人民银行、原银监会共同发布的《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》。

[12] 2006年2月22日，原环保总局正式发布 《环境影响评价公众参与暂行办法》，该办法是我国环保领域的第一部公众参与的规范性文件，也是第一部具体规定公众参与公共事务的部门规章。

[13] “我们都成长为医生了，但政府还让我们做 ‘卖药’ 的角色。” 这是很多节能环保企业的心声。政府环境治理工作的强硬态度治理市场乐观的预期，但市场主体的力量却没有发挥的空间。

[14] 吴敬琏：“低碳经济需进行顶层设计”，载 《中国经济导报》 2010年第4期。

[15] 吴江华、林茂申：“‘碳道德’ 之为生产力与社会资本初探——基于低碳经济的视角分析”，载 《上海金融学院学报》 2010年第3期。

[16] 所谓公共精神是指人们关心和促进公共利益的意识和行为，其核心价值包括：政治平等即社会共同体的所有成员都拥有平等的权利，承担平等的义务。社会共同体的联结纽带是互惠与合作的横向关系，而不是权威与依附的垂直关系。参与和责任即社会共同体的成员身份积极参与共事务，贡献自己的力量，追求更大的公共利益，这是社会成员应当行使的权利和必须尽到的义务。信任和宽容即社会共同体的成员应该是乐于助人、互相尊重和相互信任的。团结和协作即自社会共同体的存续和成员个人的发展也有赖于人们之间的团结与协作。

[17] 王育宝、李国平：“环境治理的经济学分析”，载 《江西财经大学学报》2003年第6期。

[18] 郑振宇：“论低碳经济时代的政府管理创新”，载 《未来与发展》 2011年第9期。(www.daowen.com)

[19] 公共管理与行政管理的区别。美国加州大学伯克利分校公共政策研究生院院长阿隆·威尔达夫斯基指出，就以一个词，即 “管理”，代替 “行政管理”，这样公共行政管理的旧世界就在 “公共管理” 的新标题下复活。公共管理学不同于行政管理学和公共政策学。行政管理学主要研究行政机构和行政人员的管理和调度问题，包括行政制度、行政立法、行政体系的模式、范例与运行机制。它更可归结为组织行为学的一个分支，侧重讨论行政系统 （包括政府部门体系） 的有序运行与控制。公共管理学与此不同，它更主要的是研究有序化后的公共管理机构如何通过开展有效活动去管理公共事务，对公共管理机构自身的行政制度与组织协调并不十分关心。显然，公共管理学的概念涵盖面更广更深。与行政管理学研究和处理的对象不同，公共管理不是以政府为中心的而是以政府所面临的问题为中心的开放性的管理理论体系，开放性指的是现代社会所具有的既非纯政府也非纯市场、既非纯营利性也非纯不营利性的交织缠绕的复杂事务。对这类事务的处理超出了传统政治、行政研究领域，也超出了纯经济学领域的范畴。

[20] 魏礼群：《社会建设与社会管理》，人民出版社2011年版，第290页。

[21] 夏建中：《中国城市社区治理结构研究》，中国人民大学出版社2011年版，第30页。

[22] 2014年1月1日，习近平总书记在 《人民日报》 发表题为 “切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来” 的文章，阐明了国家治理体系和治理能力的基本含义。他指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”

[23] 金观涛：《系统的哲学》，新星出版社2005年版，第169页。

[24] 黄莉培：“整体性治理理论对我国环境治理的启示——基于英美德三国环境治理模式”，载 《中国青年政治学院学报》 2012年第5期。

[25] 杨华锋：“论环境协同治理”，南京农业大学2011年博士学位论文。

[26] 李雪梅：《环境治理多中心合作模式研究-基于环境群体性事件》，人民出版社2015年版，第17页。

[27] 洪进等：“转型管理：环境治理的新模式”，载 《中国人口·资源与环境》2010年第9期。

[28] 冯永锋：“看新 《环保法》 三大突破——访环保部副部长潘岳”，载 《光明日报》 2014年第6期。

[29] [美] 杜塞尔：《麦肯锡方法》，张薇薇译，机械工业出版社2010年版，第15页。

[30] 张立荣：“当代中国政府治理范式变革——基于麦肯锡7S系统思维模型的一种探讨”，载 《武汉大学学报 （哲学社会科学版）》 2007年第4期。

[31] 张建伟、皮立阳：“中国环境治理法治化”，载 《人民论坛》 2015年第5期。

[32] 张立荣：“当代中国政府治理范式变革——基于麦肯锡7S系统思维模型的一种探讨”，载 《武汉大学学报 （哲学社会科学版）》 2007年第4期。

[33] 楚道文：“大气污染区域联合防治制度建构”，载 《政法论丛》 2015年第5期。

[34] 王灿发等：“我国环境立法的困境与出路”，载 《中州学刊》 2007年第1期。

[35] 宋萍：“选择市场路径，确立环境法律制度”，载 《法制与社会》 2016年第9期。

[36] 孙佑海：“依法保障生态文明建设”，载 《法学杂志》 2014年第5期。

[37] 刘士国：“关于设立环境污染损害国家补偿基金的建议”，载 《政法论丛》2015年第2期。

[38] 汪劲：“论环境享有权作为环境法权利的核心构造”，载 《政法论丛》2016年第5期。

[39] 李健芸：“生态文明观视角下环境法律制度建设探析”，载 《中南林业科技大学学报 （社会科学版）》 2016年第2期。

[40] 杨健燕：“公众诉求提升政府环境治理绩效的制度改进”，载 《中州学刊》2015年第10期。

[41] 周珂、史一舒：“环境污染第三方治理法律责任的制度建构”，载 《河南财经政法大学学报》 2015年第6期。

[42] 吕永龙：《环境技术创新及其产业化的政策机制》，气象出版社2003年版，第123页。

[43] 蒋宏强、张静：“环境技术创新与环保产业发展”，载 《环境保护》 2012年第6期。